Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Osoby obwinione o krytykę w związkach sportowych nie mają zapewnionego szeroko pojętego prawa do obrony, a ukaranym dyscyplinarnie nie zagwarantowano prawa odwołania do sądu
• Pojęcie krytyki nie jest w tych związkach zazwyczaj definiowane, co może rodzić uznaniowość i obejmować wypowiedzi oparte na okolicznościach faktycznych, formułowane w obronie uzasadnionego interesu
• Karanie dyscyplinarne zawodników, trenerów, członków ekipy szkoleniowej czy reprezentantów klubu za taką „krytykę” członków związków sportowych, sędziów czy trenerów stanowi daleko idącą ingerencję w wolność słowa – pisał Rzecznik Praw Obywatelskich do ministra sportu
• AKTUALIZACJA: Teraz RPO wystąpił do samych związków o stanowisko ws. odpowiedzialności dyscyplinarnej za krytykę członków związków sportowych, sędziów czy trenerów
• AKTUALIZACJA: Krytyka rozstrzygnięć sędziowskich przez piłkarzy, członków sztabu trenerskiego oraz działaczy klubów zawsze oznacza podważenie wysiłku sportowego drużyny przeciwnej. Błędnie pojmowane prawo do krytyki doprowadzi do zakwestionowania istoty reguły fair play - odpowiada PZPN
• Przepis o niedopuszczalności krytyki decyzji boiskowych sędziego celowo nie posługuje się ocennym i dającym pole do nadużyć sformułowaniem „nieuprawniona" krytyka; prowadziłoby to bowiem do całkowicie arbitralnej i dowolnej oceny pracy sędziego przez organy jurysdykcyjne PZPN i niemożliwej do usunięcia wątpliwości, kiedy krytyka ta jest uprawniona, a kiedy nie jest uprawniona, biorąc pod uwagę realia konkretnego meczu

Do RPO wpływają sygnały dotyczące niewystarczającego zagwarantowania praw i wolności obywateli w ustawie z 25 czerwca 2010 r. o sporcie. Skargi dotyczą przede wszystkim monopolu prawnego związków sportowych w zakresie ustanawiania reguł dyscyplinarnych oraz braku możliwości odwołania się od decyzji dyscyplinarnych poza związek, w tym wyłączenia nadzoru Ministra Sportu nad decyzjami dyscyplinarnymi władz związków sportowych.

Według art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy związek sportowy ma wyłączne prawo do ustanawiania i realizacji reguł sportowych, organizacyjnych i dyscyplinarnych we współzawodnictwie sportowym organizowanym przez związek, z wyjątkiem reguł dyscyplinarnych dotyczących dopingu w sporcie. Na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy decyzje dyscyplinarne i regulaminowe władz związków sportowych związane z przebiegiem współzawodnictwa sportowego nie są objęte nadzorem ministra właściwego do spraw kultury fizycznej. Są to jedyne regulacje dotyczące reguł dyscyplinarnych na poziomie ustawy.

RPO zwraca uwagę ministra na art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy: po pierwsze, pod kątem zapewnienia szeroko pojętego prawa do obrony osoby biorącej udział w postępowaniu o charakterze represyjnym, a po drugie, na możliwą jego niezgodność z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP – poprzez niezagwarantowanie prawa odwołania się do sądu powszechnego osobom, którym wymierzono sankcję dyscyplinarną.

Problemy konstytucyjności regulacji dyscyplinarnych w związkach sportowych były już przedmiotem korespondencji RPO z resortem sportu. Zakończyła się ona jednak w kwietniu 2014 r., do nowelizacji ustawy nie doszło.

Tymczasem przepisy zakładają bardzo szeroką dowolność związków sportowych w tworzeniu regulaminów dyscyplinarnych. W powiązaniu z tym, że decyzje dyscyplinarne władz związków są wyłączone spod nadzoru ministra, dowolność ta jest w zasadzie nieograniczona. 

Budzi to wątpliwości RPO odnośnie do prawidłowości ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności, z poszanowaniem zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą też naruszać istoty wolności i praw.

Wątpliwości pod tym względem budzą przepisy regulaminów związków sportowych przewidujące kary dyscyplinarne za krytykę członków związków sportowych, sędziów czy trenerów. Powszechne w tych regulaminach pojęcie „krytyki” nie jest zazwyczaj definiowane. W zakres tego pojęcia wchodzą jednakże: „publiczne krytykowanie orzeczeń sędziów”, „(publiczne) podważanie decyzji i/lub kompetencji sędziów”, „rażąca krytyka lub ostentacyjne komentowanie postanowień lub decyzji osób odpowiedzialnych na przebieg zawodów, w szczególności sędziów prowadzących zawody”, „publiczna wypowiedź lub działanie mogące naruszyć lub narazić na utratę dobrego wizerunku, np. krytyczne lub obraźliwe wypowiedzi”, „publiczna krytyka”, „podważanie autorytetu”. W ocenie RPO sformułowania te są niejasne i nieostre, to zaś może skutkować daleko idącą uznaniowością organów dyscyplinarnych i godzić w pewność prawa.

Tylko regulamin Polskiego Związku Piłki Siatkowej przewiduje kontratyp, zgodnie z którym – jeśli krytyka jest uzasadniona, czyli oparta na prawdziwych okolicznościach i wyrażona w obronie uzasadnionego interesu – nie może być podstawą postępowania dyscyplinarnego. W innych przypadkach „krytyka” może być podstawą odpowiedzialności, z którą wiążą się sankcje, takie jak kara pieniężna, upomnienie, nagana czy odsunięcie od funkcji.

W ocenie RPO karanie dyscyplinarne zawodników, trenerów, członków ekipy szkoleniowej czy reprezentantów klubu za „krytykę” członków związków sportowych, sędziów czy trenerów stanowi daleko idącą ingerencję w wolność słowa, zagwarantowaną w art. 54 Konstytucji RP. Sankcje za „krytykę” w regulaminach z pewnością nie spełniają warunku proporcjonalności, a dyskusyjne pozostaje, czy spełniają warunek konieczności.

Podobna regulacja znajduje się m.in. w Kodeksie Etyki Lekarskiej, zgodnie z którą lekarz powinien zachować szczególną ostrożność w formułowaniu opinii o działalności zawodowej innego lekarza, w szczególności nie powinien publicznie go dyskredytować. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 kwietnia 2008 r. (SK 16/07) stwierdził, że art. 52 ust. 2 Kodeksu powinien być interpretowany tak, by „dyskredytowanie” obejmowało jedynie „publiczną wypowiedź niezgodną z prawdą lub bez związku z ochroną interesu publicznego, wyłącznie lub przede wszystkim w celu podważenia autorytetu innego lekarza”. 

W świetle tego orzeczenia wolno przyjąć, że uznanie za krytykę publicznej wypowiedzi zgodnej z prawdą, która nie podważa autorytetu członków związków sportowych, sędziów czy trenerów, mogłoby prowadzić do naruszenia art. 54 Konstytucji RP.

Ponadto Kodeks Etyki Lekarskiej przewiduje, że od prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Lekarskiego ws. odpowiedzialności zawodowej lekarzy przysługuje kasacja do Sądu Najwyższego. Możliwe jest zatem odwołanie się do sądu od decyzji drugiej instancji wewnętrznego organu dyscyplinarnego związku sportowego. Regulaminy związków sportowych tego nie przewidują, co istotnie ogranicza prawo do sądu.

Również Europejski Trybunał Praw Człowieka dostrzegł problem ograniczenia swobody wypowiedzi wynikający z rozstrzygnięć wewnętrznych organów dyscyplinarnych. W wyroku z 18 października 2011 r. w sprawie Sosinowska przeciwko Polsce ETPC stwierdził, że „rygorystyczna interpretacja prawa krajowego przez sądy dyscyplinarne pociągająca za sobą zakaz wyrażania wszelkich krytycznych opinii w ramach wykonywania zawodu lekarza nie jest zgodna z prawem do wolności wyrażania opinii”.

W ocenie RPO te ustalenia ETPC powinny znaleźć analogiczne zastosowanie w przypadku usankcjonowania kwestii „krytyki” w regulaminach dyscyplinarnych związków sportowych.

Zastępca RPO Stanisław Trociuk zwraca się do ministra sportu i turystyki Kamila Bortniczuka o analizę przedstawionych wątpliwości oraz poinformowanie o stanowisku co do potrzeby odpowiedniej nowelizacji ustawy o sporcie.

Pisma RPO do związków sportowych 

Jednobrzmiące pisma w tej sprawie - do których dołączono wystąpienie do MSIT - trafiły do: Polskiego Związku Piłki Nożnej, Polskiego Związku Piłki Siatkowej,  Polskiego Związku Motorowego, Związku Piłki Ręcznej w Polsce, Polskiego Związku Hokeja na Lodzie, Polskiego Związku Judo i Polskiego Związku Tenisa Stołowego.

Odpowiedź prezesa PZPN Cezarego Kuleszy i wiceprezesa ds. piłkarstwa profesjonalnego Adama Kaźmierczaka

W odpowiedzi na pismo z dnia 4 października 2023 roku, doręczone w dniu 11 października 2023 roku w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej za krytykę członków związków sportowych, uprzejmie wyjaśniamy.

Krytyka rozstrzygnięć sędziowskich przez piłkarzy, członków sztabu trenerskiego oraz działaczy klubowych w praktyce zawsze oznacza podważenie wysiłku sportowego drużyny przeciwnej. W konsekwencji błędnie pojmowane prawo do krytyki doprowadzi do zakwestionowania istoty reguły fair play, która jest fundamentem współzawodnictwa sportowego, opartego na szacunku dla przeciwnika i innych uczestników rywalizacji sportowej.

W świetle Kodeksu Etycznego Polskiego Związku Piłki Nożnej, reguła fair play przejawia się w szczególności w "dobrowolnym podporządkowaniu się obowiązującym w sporcie piłki nożnej przepisom" oraz "akceptowaniu bez dyskusji decyzji sędziego, choćby niekorzystnych dla zespołu lub zawodnika".

Powyższe założenia korespondują z treścią Przepisów Gry w piłkę nożną, których treścią Polski Związek Piłki Nożnej jest bezwzględnie związany. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że tworzeniem i zmianą Przepisów Gry w piłkę zajmuje się od stu kilkudziesięciu lat Międzynarodowa Rada Piłkarska (IFAB). Rada ta jest organem niezależnym od Polskiego Związku Piłki Nożnej i składa się z przedstawicieli FIFA oraz zaledwie czterech związków piłki nożnej, tj. Angielskiego, Walijskiego, Szkockiego Związku Piłki Możnej oraz Związku Piłkarskiego Irlandii Północnej. Te same Przepisy obowiązują w każdych zawodach, w każdej konfederacji, państwie, mieście czy wiosce i poza modyfikacjami, na które zezwala IFAB, Przepisów Gry nie wolno modyfikować czy zmieniać [chyba że za zgodą IFAB].

Zgodnie z wytycznymi IFAB, osoby odpowiedzialne za szkolenie sędziów oraz innych uczestników zawodów, powinny podkreślać, że:

• sędziowie powinni stosować Przepisy zgodnie z „duchem gry", aby dążyć do rozgrywania zawodów w atmosferze fair play oraz bezpiecznych warunkach,
• każdy musi szanować sędziów i ich decyzje, pamiętając i szanując to, że sędziowie są ludźmi i popełniają błędy.

Przepisy gry w piłkę nożną w art. 12 zakładają, że każdy uczestnik rywalizacji musi pogodzić się z rozstrzygnięciem oraz wykluczają jakąkolwiek krytykę orzeczeń sędziowskich. Art. 12 Przepisów gry w piłkę nożna wyraźnie wskazuje, że żółtą kartką zostanie ukarany ten, kto m. in. okazuje niezadowolenie oraz brak szacunku do zawodów. Za powtarzające się zachowania o cechach krytyki decyzji sędziowskich lub podważania kompetencji sędziów grozi wykluczenie z gry [czerwona kartka].

Zgodnie z ort. 70 Regulaminu Dyscyplinarnego Polskiego Związku Piłki Nożnej, przewidującego odpowiedzialność za podważanie decyzji sędziowskich, za podważanie decyzji sędziowskich lub kompetencji sędziów przez zawodników, trenerów, członków sztabu medycznego lub działaczy, wymierza się karę upomnienia, nagany lub karę pieniężną. Powyższa regulacja jest konsekwencją niedopuszczalności krytyki decyzji boiskowych sędziego piłkarskiego przez uczestników zawodów piłkarskich, zawartej w art. 12 Przepisów Gry w piłkę nożną.

Brak jest jakichkolwiek argumentów o charakterze celowościowym lub funkcjonalnym, aby zakaz jakiejkolwiek oceny pracy sędziów, zawarty w Przepisach Gry w piłkę nożną nie obowiązywał po zakończeniu rozgrywek. Tak jak to wyżej wskazano, dopuszczenie takiej krytyki prowadziłoby do podważenia istoty zasady fair play, albowiem przedstawiciele drużyny niezadowolonej z rozstrzygnięcia poprzez podważanie decyzji sędziowskich w sposób legalny deprecjonowaliby wysiłek sportowy przeciwnika a przez to fundamentalny nakaz moralny sportu - tj. bezwzględne przestrzeganie zasady fair play.

Co do konstrukcji samego przepisu art. 70 Regulaminu Dyscyplinarnego PZPN, należy zwrócić uwagę, że zakres zastosowania tego przepisu ograniczony jest do wąskiego kręgu, tj. zawodników, członków sztabu trenerskiego, medycznego lub działaczy oraz zawarty w dziale „Niesportowe zachowanie".

Przepis ten celowo nie posługuje się ocennym i dającym pole do nadużyć sformułowaniem „nieuprawniona" krytyka, albowiem prowadziłoby to do całkowicie arbitralnej i dowolnej oceny pracy sędziego przez organy jurysdykcyjne PZPN i niemożliwej do usunięcia wątpliwości, kiedy w danym przypadku krytyka ta jest uprawniona, a kiedy nie jest uprawniona, biorąc pod uwagę realia konkretnego meczu piłkarskiego.

Co do kar, grożących na naruszenie art. 70 RD (upomnienie, nagana, kara pieniężna] należy zwrócić uwagę, że katalog kar nie obejmuje kar trwale eliminacyjnych, takich jak dyskwalifikacja lub wykluczenie z PZPN. Brak jest przy tym jakichkolwiek argumentów o charakterze systemowym, aby np. profesjonalny klub piłkarski, który, uczestnicząc w rozgrywkach piłkarskich, otrzymuje wielomilionowe nagrody pieniężne, nie mógł być karany karą pieniężną.

Należy podkreślić, że prawo do krytyki co do zasady jest prawem, które przysługuje każdemu członkowi społeczności piłkarskiej, jednakże w omawianym przypadku, ze względu na powołane wyżej argumenty, musi ono podlegać ograniczeniu.

Krytyka pracy sędziów może odbywać się w gronie wewnątrzzwiązkowym, np. przed Kolegium Sędziów, które dokonuje oceny pracy sędziów albo na drodze tzw. protestu, przewidzianego przez regulaminy rozgrywek piłkarskich. Protest co do przebiegu zawodów piłkarskich składa się do odpowiedniego organu, odpowiedzialnego za prowadzenie rozgrywek piłkarskim. W odniesieniu do rozgrywek I, II i III ligi jest to Komisji ds. Rozgrywek i Piłkarstwa Profesjonalnego PZPN. Postępowanie w przedmiocie protestu na charakter dwuinstancyjny.

W przypadku, jeżeli sędzia piłkarski w sposób świadomy prowadzi zawody w sposób sprzeczny z Przepisami Gry w piłkę podlega odpowiedzialności z ort. 87 Regulaminu Dyscyplinarnego, zgodnie z którym za umyślne prowadzenie zawodów w sposób sprzeczny z Przepisami Gry wymierza się karę dyskwalifikacji od 1 roku, skreślenia z listy sędziów albo wykluczenia z PZPN.

Ponadto, zgodnie z art. 9a Ustawy o sporcie ostateczne decyzje dyscyplinarne polskich związków sportowych podlegają zaskarżeniu i kontroli Trybunału Arbitrażowego ds. sportu przy Polskim Komitecie Olimpijskim, z kolei w przypadku rażącego naruszenia przepisów prawa lub oczywistej niesłuszności orzeczenia Trybunału Arbitrażowego ds. sportu przy PKOL strona ma możliwość złożenia skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego.

Liczymy, iż powyższe stanowisko spotka się z akceptacją Pana Rzecznika, w przypadku dalszych pytań lub wątpliwości, pozostajemy do dyspozycji. 

VII.715.31.2023