Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Służba Więzienna zapewniała kiedyś skazanym szerszy dostęp do stron internetowych niż obecnie
• Obejmował on nie tylko strony BIP poszczególnych polskich instytucji, ale istotne dla osób pozbawionych wolności strony Europejskiego Trybunału Praw Człowieka czy instytucji Unii Europejskiej
• AKTUALIZACJA: Osoby pozbawione wolności mogą zapoznawać się z opracowaniami dot. standardów wykonywania kary, wynikających z orzecznictwa ETPCz, czy zaleceń międzynarodowych organów ds. zapobiegania torturom, które dostępne są chociażby na stronie internetowej RPO i MS - odpowiada SW
• AKTUALIZACJA 2: Odebranie osobom przebywającym w izolacji penitencjarnej dostępu do stron internetowych instytucji unijnych powinno zostać zweryfikowane w świetle art. 10 EKPC i obowiązującej linii orzeczniczej ETPC – pisze Rzecznik w ponownym wystąpieniu do DGSW
• AKTUALIZACJA: Nie jest możliwe uznanie, że rozszerzony dostęp do stron internetowych nie wpłynie negatywnie na podstawowe zasady związane z zabezpieczeniem prawidłowego toku postępowania karnego i prawidłową realizację norm postępowania karnego wykonawczego, w szczególności tych dotyczących obowiązku sprawowania kontroli nad określonymi formami zewnętrznej komunikacji osób pozbawionych wolności - odpowiada SW

Dlatego rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek prosi dyrektora generalnego Służby Więziennej gen. Jacka Kitlińskiego o zapewnienie osobom pozbawionym wolności dostępu do stron internetowych instytucji unijnych

Osoby pozbawione wolności, na podstawie art. 61 Konstytucji RP i art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak wszyscy obywatele, mają prawo zapoznawania się z informacją publiczną. 

Osadzeni wiedzą o tym i chętnie z tego uprawnienia korzystają. Przepisy nie przewidują jednak prawa osób pozbawionych wolności do korzystania z Internetu, najbardziej powszechnego źródła pozyskiwania informacji. Osoby te mają jedynie dostęp do stron internetowych funkcjonujących na zasadzie Biuletynu Informacji Publicznej.

Zasady korzystania z BIP reguluje zarządzenie nr 37/20 Dyrektora Generalnego SW z 20 maja 2020 r. w sprawie udostępniania osobom pozbawionym wolności Biuletynu Informacji Publicznej (zmienionym zarządzeniem nr 42/20 z 3 czerwca 2020 r.). Zrealizowało ono wymogi ustawy,  zapewniając dostęp do  BIP zarówno skazanym, jak i tymczasowo aresztowanym.

Nie oznacza to jednak, że osadzeni mają zagwarantowaną realizację prawa do informacji.

Uprawnienie to wynika z art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, zgodnie z którym każdy ma prawo otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych oraz bez względu na granice państwowe. Ust. 2 stanowi, że korzystanie z tych wolności, pociągających za sobą obowiązki i odpowiedzialność, może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego, ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej. Nie ulega więc wątpliwości, że na gruncie przytoczonego przepisu nie można mówić o niczym nieograniczonym dostępie do Internetu.

W przeszłości Służba Więzienna zapewniała skazanym szerszy dostęp do stron internetowych niż obecnie. Obejmował on nie tylko strony BIP poszczególnych polskich instytucji, ale także różne strony internetowe zawierające informacje istotne dla osób pozbawionych wolności, zwłaszcza z zakresu szeroko rozumianej ochrony praw człowieka, jak m.in. strona Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a także strony instytucji Unii Europejskiej. Działania te były więc podejmowane w zgodzie z orzecznictwem ETPC oraz rekomendacjami międzynarodowymi.

ETPC w wielu rozpoznawanych sprawach podkreślał istotną rolę Internetu w zwiększaniu publicznego dostępu do wiadomości i ułatwianiu rozpowszechniania informacji. Jednocześnie zaznaczał, że kara pozbawienia wolności nieuchronnie pociąga za sobą szereg ograniczeń w komunikacji więźniów ze światem zewnętrznym, w tym również w zakresie możliwości otrzymywania informacji.

Art. 10 EKPC nie może być więc interpretowany jako nakładający ogólny obowiązek zapewnienia więźniom dostępu do Internetu lub określonych stron internetowych. Jednakże w konkretnych sprawach, wniesionych do ETPC przez skazanych, Trybunał stwierdzał naruszenie tego przepisu w związku z brakiem dostępu do stron internetowych zapewniających potrzebne osadzonym informacje.

W 2020 r., wraz z wejściem w życie zarządzenia DGSW osadzeni zostali pozbawieni możliwości korzystania z konwencyjnie zagwarantowanego prawa do informacji w szerszym zakresie, o jakim wspomniano wyżej.

Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich w kwietniu 2022 r. przekazała RPO dwie sprawy osadzonych z Zakładu Karnego w Goleniowie, skarżących się na brak dostępu do stron internetowych funkcjonujących w domenie europa.eu. Wobec podnoszonego przez skazanych zarzutu związanego z brakiem dostępu do stron internetowych instytucji unijnych, należy rozważyć, czy nie jest to naruszenie art. 10 EKPC. RPO nie znajduje bowiem uzasadnienia dla wyłączenia tych stron z katalogu pozycji dostępnych dla osadzonych.

RPO ma pełną świadomość, że Służba Więzienna jest zobowiązana do zapewnienia porządku i bezpieczeństwa w jednostkach penitencjarnych oraz ochrony społeczeństwa. Udostępnianie stron internetowych osobom pozbawionym wolności może zostać jednak zorganizowane w taki sposób, aby uwzględniać i realizować obowiązki SW. 

Ponadto, mimo że przepisy Kodeksu karnego wykonawczego nie stanowią o prawie do dostępu do stron internetowych wprost, to jak podkreślono, dostęp ten należy rozpatrywać w świetle konwencyjnego i konstytucyjnego prawa do informacji.

Odpowiedź zastępcy dyrektora generalnego SW gen. Andrzeja Leńczuka

W nawiązaniu do pisma dnia 15 lutego 2023 r. o sygn. IX.517.1041.2020.AP dotyczącego zapewnienia osobom pozbawionym wolności dostępu do zasobów sieci Internet, uprzejmie informuję, że z uwagą zapoznałem się z przedstawioną argumentacją.

Poruszona przez Pana kwestia była już przedmiotem korespondencji prowadzonej w grudniu 2020 r. przez kierownictwo Służby Więziennej z ówczesną Zastępcą Rzecznika Praw Obywatelskich Panią Hanną Machińską. W mojej ocenie przedstawiona wówczas argumentacja pozostaje w dalszym ciągu aktualna.

Aktualnie w stosunku do osób pozbawionych wolności dostęp do zasobów sieci Internet reguluje Zarządzenie nr 37/20 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 20 maja 2020 r. w sprawie udostępniania osobom pozbawionym wolności Biuletynu Informacji Publicznej wraz z Zarządzeniem nr 42/20 zmieniającym przywołany powyżej akt prawny. Zgodnie z przywołanymi regulacjami, osadzonym nie udostępnia się stron internetowych innych niż Biuletyn Informacji Publicznej, chyba że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych dokonuje tego poprzez stronę internetową umieszczoną w domenie „gov.pl", to wtedy stronę udostępnia się na zasadach przewidzianych dla stron BIP.

W ocenie kierownictwa Służby Więziennej wskazane powyżej regulacje wprowadzone zostały w zgodzie z unormowaniami o charakterze konstytucyjnym gwarantującymi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i normami ustawowymi regulującymi kompetencje Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w zakresie ustalania zasad technicznego zabezpieczenia ochronnego i bezpieczeństwa w jednostkach organizacyjnych.

Pragnę zauważyć, że żaden z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym w szczególności przepisy Kodeksu karnego wykonawczego w części dotyczącej praw i obowiązków skazanego, nie gwarantuje osobom przebywającym w warunkach izolacji penitencjarnej nieograniczonego dostępu do stron internetowych, co znalazło swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wyrażonego w sprawie Kalda v. Estonia i stało u podstaw ograniczenia dostępu do stron internetowych jedynie do serwisów BIP i gov.pl w zakresie opisanym powyżej. Należy zauważyć, że Trybunał w powyższej sprawie zajął jednoznaczne stanowisko, wedle którego przepisy prawa nie mogą być interpretowane w sposób nakładający ogólny obowiązek zapewnienia więźniom dostępu do Internetu lub do konkretnych stron internetowych, chyba że z prawa krajowego wynika obowiązek zapewnienia dostępu do określonych informacji, w tym informacji publikowanych wyłącznie w wersji elektronicznej.

Mając na względzie dotychczasowe trudności w każdorazowym weryfikowaniu poszczególnych stron internetowych pod kątem braku możliwości nawiązywania pozaprawnej formy komunikacji, co nierozłącznie związane jest z obowiązkiem dbałości o porządek i bezpieczeństwo jednostek penitencjarnych, niezbędnym stało się uregulowanie tej materii przy uwzględnieniu międzynarodowych standardów. Osoby pozbawione wolności w dalszym ciągu mają zapewnioną możliwość zarówno uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz informacji z zakresu praw człowieka dostępnych na stronach internetowych podmiotów zobowiązanych do prowadzenia urzędowego publikatora teleinformatycznego - Biuletynu Informacji Publicznej (w tym np. raportów z wizytacji realizowanych przez Krajowy Mechanizm Prewencji dostępnych na stornie BIP Rzecznika Praw Obywatelskich), dzięki czemu mają możliwość poszerzenia swojej wiedzy na temat podstawowych standardów wykonywania kar i środków przymusu.

Wszystkie osoby pozbawione wolności przebywające w warunkach izolacji mają również możliwość zapoznania się z opracowaniami dotyczącymi standardów wykonywania kary pozbawienia wolności wynikających z orzecznictwa ETPCz, czy zaleceń międzynarodowych organów ds. zapobiegania torturom, które dostępne są chociażby na stronie internetowej Rzecznika Praw Obywatelskich i Ministerstwa Sprawiedliwości. Więźniowie mają również możliwość uzyskania kompleksowej wiedzy na temat działalności organów Unii Europejskiej i unijnego systemu ochrony praw człowieka, albowiem informacje tego rodzaju dostępne są do odczytu m.in. na stronach internetowych Ministerstwa Spraw Zagranicznych i Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej.

Podkreślam, że wprowadzenie regulacji precyzującej uprawnienie do dostępu do informacji publicznej za pośrednictwem zasobów sieci Internet w żadnym wypadku nie oznacza zaniechania prowadzonych przez Służbę Więzienną działań o charakterze edukacyjnym skierowanych do osób pozbawionych wolności. Niezależnie zatem od faktu, że informacje dotyczące funkcjonowania instytucji Unii Europejskiej dostępne są na stronach poszczególnych resortów i Rzecznika Praw Obywatelskich, co oznacza, że osoby pozbawione wolności w dalszym ciągu mają do nich dostęp, to właściwe organy Służby Więziennej w dalszym ciągu prowadzą działania skutkujące zwiększeniem świadomości prawnej osób przebywających w warunkach izolacji. W tym celu m.in. stale uzupełniane i aktualizowane są zbiory biblioteczne, prowadzone są zajęcia edukacyjne, w tym przy udziale podmiotów, o których mowa w art. 38 Kodeksu karnego wykonawczego, a także zapewnia się dostęp do stanowisk komputerowych z dostępem do wyżej wskazanych stron internetowych.

Ponowne wystąpienie do Dyrektora Generalnego SW

W związku z odpowiedzią na wystąpienie RPO z 15 lutego zastępca RPO Wojciech Brzozowski w ponownym piśmie do Zastępcy DGSW przedstawia dalszą argumentację w sprawie zapewnienia osobom pozbawionym wolności dostępu do informacji zamieszczonych na stronach internetowych instytucji Unii Europejskiej.

Rzecznik zwraca uwagę, że w żadnym z dotychczasowych wystąpień kierowanych w tej sprawie nie padło stwierdzenie, że osobom pozbawionym wolności należy zapewnić niczym nieograniczony dostęp do Internetu. Przeciwnie, rozumie że pewne ograniczenia prawa do otrzymywania i przekazywania informacji są niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa i porządku w jednostkach penitencjarnych.

- Ograniczenia takie muszą jednak znajdować uzasadnienie w świetle celów prawowitych wskazanych w art. 10 ust. 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz realizować wymaganą przez ten przepis zasadę proporcjonalności – zwraca uwagę RPO.

Odnosząc się do odpowiedzi, zauważa, że informacje na temat instytucji unijnych publikowane na stronach krajowych cechują się z natury rzeczy mniejszą szczegółowością i aktualnością niż dane dostępne bezpośrednio na właściwych stronach tych instytucji.

Wskazuje na ugruntowane orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Przytacza sprawy, w których odmowa dostępu do wybranych i wskazanych przez skarżących stron internetowych została oceniona przez ETPC jako naruszająca prawo do otrzymywania informacji.

Trybunał podkreślał m.in., że skoro na mocy prawa krajowego przyznano więźniom dostęp do baz danych odnoszących się do legislacji oraz bazy orzeczeń sądowych, to ograniczenie dostępu do innych stron internetowych, które również zawierają informacje prawne, stanowi niedopuszczalną ingerencję w konwencyjne prawo jednostki.

Działanie Służby Więziennej polegające na odebraniu osobom przebywającym w izolacji penitencjarnej dostępu do stron internetowych instytucji unijnych również powinno zostać zweryfikowane w świetle art. 10 EKPC i obowiązującej linii orzeczniczej Trybunału.

Rzecznik dostrzega potrzebę podjęcia działań, które doprowadzą do osiągnięcia równowagi między bezpieczeństwem jednostek penitencjarnych a zapewnieniem osobom pozbawionym wolności dostępu do stron internetowych instytucji unijnych. Problem ten dotyczy również innych stron o analogicznym charakterze, takich jak zwłaszcza strony internetowe instytucji Rady Europy.

Służba Więzienna powinna poszukiwać odpowiedniego rozwiązania tego problemu w kontekście zasady proporcjonalności.

Kolejna odpowiedź zastępcy dyrektora generalnego SW gen. Andrzeja Leńczuka

W nawiązaniu do pisma z dnia 3u marca 2023 r., pisma z dnia 5 lipca 2023 r. oraz pisma z dnia 7 września 2023 r. o sygn. 1)0041.2020.AP dotyczącego zajęcia stanowiska w sprawie zapewnienia osobom pozbawionym wolności dostępu do informacji zamieszczonych na stronach internetowych instytucji' Unii Europejskiej uprzejmie informuję, że zwłoka w odpowiedzi na wystąpienie z dnia 30 marca 2023 r. spowodowana była wyłącznie wieloaspektową analizą omawianego zagadnienia i związaną z tym koniecznością przeprowadzenia odpowiednich konsultacji obejmujących zagadnienia ochronne, technologiczne i prawne.

Pragnę zauważyć, że dotychczasowe działania analityczne prowadzone w związku z ewentualną możliwością nowelizacji przepisów regulujących sposób korzystania przez osoby pozbawione wolności z przysługujących im uprawnień realizowanych za pośrednictwem narzędzi teleinformatycznych nie pozwoliły na jednoznaczne uznanie, że rozszerzenie katalogu stron internetowych dostępnych do odczytu dla ww. osób nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa jednostek organizacyjnych. Jak się wydaje, aktualne rozwiązania technologiczne nie pozwalają na skuteczne zablokowanie wszelkich możliwych form komunikacji bezpośredniej (np. komunikatory, czaty etc.) i pośredniej (np. w formie notatek, formularzy kontaktowych etc.) dostępnych na wszystkich stronach i podstronach m.in. w domenie „europe.eu".

Biorąc pod uwagę aktualnie obowiązujące przepisy prawa i uprawnienia wynikające z treści art. 61 Konstytucji RP, a także uwarunkowania technologiczne, w ocenie Centralnego Zarządu Służby Więziennej nie jest możliwym uznanie, że rozszerzony dostęp do stron internetowych nie wpłynie negatywnie na podstawowe zasady związane z zabezpieczeniem prawidłowego toku postępowania karnego i prawidłową realizację norm postępowania karnego wykonawczego, w szczególności tych dotyczących obowiązku sprawowania kontroli nad określonymi formami zewnętrznej komunikacji osób pozbawionych wolności. Biorąc zatem pod uwagę priorytetowe zadania powierzone przez ustawodawcę Służbie Więziennej, uznać należy, iż w chwili obecnej brak jest przesłanek uzasadniających podjęcie w omawianym zakresie dodatkowych działań o charakterze legislacyjnym i organizacyjnym.

W ocenie kierownictwa formacji opisywane uprzednio regulacje gwarantujące osobom pozbawionym wolności praktyczną realizację prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej wprowadzone zostały w zgodzie z unormowaniami o charakterze konstytucyjnym i normami ustawowymi regulującymi kompetencje Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w zakresie ustalania zasad technicznego zabezpieczenia ochronnego i bezpieczeństwa w jednostkach organizacyjnych.

Mając na względzie dotychczasowe trudności w każdorazowym weryfikowaniu poszczególnych stron internetowych pod kątem braku możliwości nawiązywania pozaprawnej formy komunikacji, co nierozłącznie związane jest z obowiązkiem dbałości o porządek i bezpieczeństwo jednostek penitencjarnych, niezbędnym stało się uregulowanie tej materii przy uwzględnieniu międzynarodowych standardów. Aktualnie, zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, osoby pozbawione wolności mają zapewnioną możliwość uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz informacji z zakresu praw człowieka dostępnych na stronach internetowych podmiotów zobowiązanych do prowadzenia urzędowego publikatora teleinformatycznego - Biuletynu Informacji Publicznej, dzięki czemu mają możliwość poszerzenia swojej wiedzy na temat podstawowych standardów wykonywania kar i środków przymusu. Co istotne, w odróżnieniu od konstytucyjnego prawa do dostępu do informacji o działalności organów publicznych, ustawodawca w żadnym przepisie prawa nie przewidział prawa do dostępu do informacji o działalności instytucji Unii Europejskiej, które to prawo miałoby być dodatkowo realizowane wyłącznie za pośrednictwem urzędowego publikatora teleinformatycznego.

Jednocześnie pragnę zapewnić, że Służba Więzienna pozostaje otwarta- na-wszelkie formy dialogu z Rzecznikiem Praw Obywatelskich i w pełni respektuje normy wynikające z treści art. 17 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2023 r. poz. 1058). 

IX.517.1041.2020