Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Dziś nie ma możliwości uchylenia prawomocnego mandatu karnego, gdy przy jego wymierzaniu funkcjonariusz dopuścił się rażącego naruszenia prawa
• Powinno być to możliwe, gdy w związku z nałożeniem mandatu dopuszczono się czynu zabronionego mającego wpływ na postępowanie lub po uprawomocnieniu się mandatu ujawnią się nowe dowody, że ukarany nie popełnił czynu
• Rzecznik Praw Obywatelskich pisze w sprawie zmiany przepisów do ministra sprawiedliwości-prokuratora generalnego Adama Bodnara
• AKTUALIZACJA 27.03.2024: Postulat zostanie rozpatrzony w toku prowadzonych w Ministerstwie Sprawiedliwości prac legislacyjnych zmierzających do nowelizacji Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Resort dostrzega bowiem konieczność zmian w tym zakresie.

Do Biura RPO wpływają postulaty zmiany art. 101 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w zakresie podstaw wznowienia postępowania mandatowego. Głosi on: ”Prawomocny mandat karny podlega uchyleniu, jeżeli grzywnę nałożono za czyn niebędący czynem zabronionym jako wykroczenie. Uchylenie następuje na wniosek ukaranego złożony w zawitym terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się mandatu lub z urzędu”.

Jest on dziś wyłączną podstawą prawną wzruszenia prawomocnego mandatu karnego. Do postępowania mandatowego nie stosują się bowiem ani środki odwoławcze (apelacja i zażalenie), ani nadzwyczajne środki zaskarżenia (kasacja i wznowienie postępowania).

Tylko odmowa przyjęcia mandatu otwiera możliwość przedstawienia przez obwinionego przed sądem wszystkich okoliczności zdarzenia świadczących na jego korzyść. W tym sensie przepisy postępowania mandatowego nie pozbawiają prawa do sądowej kontroli stanu faktycznego będącego podstawą mandatu. Powstaje jednak pytanie, czy przyjmując mandat, obywatel rezygnuje z możliwości zakwestionowania przed sądem podstawy faktycznej jego wydania.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TK, prawo do sądu (art. 45 Konstytucji) obejmuje w szczególności: prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia postępowania przed sądem, prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności oraz prawo do wyroku sądowego, tj. do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w rozsądnym terminie. 

Art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 78 Konstytucji RP ustanawiają standard konstytucyjny prawa do zaskarżania orzeczeń wydawanych przez sądy. Nie jest to jednak równoznaczne z możliwością kwestionowania każdego rozstrzygnięcia sądowego przed sądem wyższej instancji. Konstytucja nakazuje jedynie, aby strona postępowania dysponowała prawem do kwestionowania orzeczenia sądowego w ogóle.

Przyjmując mandat, wnioskodawca nie skorzystał z prawa do sądu. Nie może to jednak oznaczać wyłączenia prawa obywatela do skorzystania z prawa do sądu jako organu kontrolującego akty innych organów władzy publicznej, godzących w konstytucyjne prawa i wolności jednostki. Przyjęcie mandatu nie powinno się zaś wiązać się z pozbawieniem prawa do sądowej kontroli decyzji organu pozasądowego o mandacie.

W art. 101 k.p.s.w. brakuje zatem przesłanki wskazanej w art. 540 § 1 pkt 1 k.p.k., którą na potrzeby art. 101 k.p.s.w. należałoby ująć tak: „w związku z nałożeniem grzywny dopuszczono się czynu zabronionego, a istnieje uzasadniona podstawa do przyjęcia, że mogło to mieć wpływ na treść prawomocnego mandatu karnego”. Brakuje również przesłanki wskazanej w art. 540 § 2 pkt a in principio k.p.k., którą na potrzeby art. 101 k.p.s.w. należałoby ująć tak: „po uprawomocnieniu się mandatu karnego ujawnią się nowe fakty lub dowody wskazujące na to, że ukarany nie popełnił czynu”.

Uzupełnienie art. 101 k.p.s.w. o takie przesłanki wznowieniowe zapewni realizację prawa do sądowej kontroli nałożenia mandatu z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Wystarczy, aby sądom zagwarantowano kompetencję do ostatecznej weryfikacji rozstrzygnięcia. 

Na „prawo do sądu" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP składają się bowiem dwa prawa: prawo do sądowego wymiaru sprawiedliwości oraz prawo do sądowej ochrony jednostki przed arbitralnością władzy. Z tak rozumianym prawem do sądu skorelowane są dwie funkcje sądów: funkcja wymiaru sprawiedliwości, w ramach której merytorycznie rozstrzygają sprawę oraz funkcja ochrony prawnej jednostki, w ramach której kontrolują akty organów władzy publicznej godzące w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności.

Należy zaznaczyć, że art. 101 k.p.s.w. jest niezgodny z art. 78 Konstytucji RP. Norma ta nie wymaga, aby rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zapadało w postępowaniu sądowym. Nie wymaga też, by rozstrzygnięcie organu pozasądowego musiało być poddane kontroli dwóch instancji sądowych. Wymaga jednakże, aby rozstrzygnięcie organu pozasądowego zostało poddane kontroli sądowej (wyrok TK z 12 maja 2003 r., SK 38/02).

Obecne brzmienie art. 101 k.p.s.w. narusza zatem standardy wynikające z art. 78 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Uniemożliwia bowiem zaskarżenie decyzji organu pozasądowego o  mandacie do sądu sprawującego nadzór judykacyjny nad działalnością tego organu w zakresach:  kontroli podstawy faktycznej; popełnienia czynu przez ukaranego oraz czy w związku z nałożeniem grzywny dopuszczono się czynu zabronionego, a istnieje uzasadniona podstawa do przyjęcia, że mogło to mieć wpływ na treść prawomocnego mandatu karnego.

W Biurze RPO toczy się sprawa, w której ramach w sierpniu 2023 r. RPO wystąpił do MSWiA na tle odpowiedzi Komendanta Stołecznego Policji. Chodzi o ujawnienie w styczniu 2023 r. dokonywania pomiarów prędkości przy użyciu laserowych mierników po wygaśnięciu ważności ich legalizacji. Policjanci Wydziału Ruchu Drogowego KPP przeprowadzili od 9 lutego 2021 r. do 4 września 2022 r. 75 kontroli przy użyciu mierników prędkości bez ważnych świadectw legalizacji. Było to naruszenie art. 8 ust. 1 pkt 2 Prawa o miarach i zarazem wykroczenie z art. 26 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W wyniku tych kontroli nałożono grzywny w drodze mandatu karnego na 75 osób.  

Rzecznik wskazywał wtedy, że w art. 101 k.p.s.w. brakuje rozwiązania, które umożliwiłoby uchylenie prawomocnego mandatu w takiej sytuacji lub gdy przy wymierzaniu mandatu funkcjonariusz dopuścił się innego rażącego naruszenia prawa, jeśli mogło mieć istotny wpływ na przebieg postępowania mandatowego.

MSWiA odpowiedziało, że problem nie dotyczy wyłącznie funkcjonariuszy Policji, ale również innych organów uprawnionych do używania różnego rodzaju przyrządów lub urządzeń kontrolno-pomiarowych i prowadzenia postępowania mandatowego (np. straże gminne, funkcjonariuszy Straży Granicznej, strażaków Państwowej Straży Pożarnej, inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego czy służb  ochrony środowiska). Minister dodał, że rozważenie możliwości  zmiany art. 101 k.p.s.w. pozostaje w kompetencji Ministra Sprawiedliwości, który zapewnia przygotowywanie projektów kodyfikacji prawa cywilnego, w tym rodzinnego, oraz prawa karnego.

RPO zwraca się do MS o zainicjowanie prac legislacyjnych w celu rozszerzenia zakresu zastosowania art. 101 k.p.s.w. o sytuacje, gdy „w związku z nałożeniem grzywny dopuszczono się czynu zabronionego, a istnieje uzasadniona podstawa do przyjęcia, że mogło to mieć wpływ na treść prawomocnego mandatu karnego" oraz o sytuacje, gdy „po uprawomocnieniu się mandatu karnego ujawnią się nowe fakty lub dowody wskazujące na to, że ukarany nie popełnił czynu".

- Należy zatem rozważyć, czy przepisy nie powinny być tak zmienione, aby gwarantowały możliwość uchylenia prawomocnego mandatu karnego w opisanej sytuacji – napisał RPO Marcin Wiącek do ministra Adama Bodnara.  

Odpowiedź Arkadiusza Myrchy, sekretarza stanu w MS

W odpowiedzi na pismo Pana Rzecznika znak II.510.873.2023.PZ, z dnia 15 lutego 2024 r., przedstawiające postulat zmiany art. 101 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2022 r. poz. 1124 z późn. zm.; dalej jako „k.p.s.w.”) w zakresie rozszerzenia podstaw do wznowienia postępowania mandatowego, uprzejmie informuję, że przedmiotowy postulat zostanie rozpatrzony w toku prowadzonych w Ministerstwie Sprawiedliwości prac legislacyjnych zmierzających do nowelizacji Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia.

Wynika to z faktu, że Ministerstwo Sprawiedliwości dostrzega konieczność zmian w przedmiotowym zakresie.

Funkcją art. 101 k.p.s.w jest zapewnienie obywatelowi możliwości złożenia nadzwyczajnego środka zaskarżenia od decyzji wydanej przez organ pozasądowy i chociaż nie oznacza to, że przepis ten powinien umożliwiać względnie najszerszą kontrolę sądową mandatów karnych, to jednak dla spójności systemowej i zgodności z zasadami prawidłowej legislacji, nie powinien różnicować przesłanek do wznowienia postępowania mandatowego względem przesłanek do wznowienia postępowania wykroczeniowego zakończonego prawomocnym orzeczeniem sądowym, o którym mowa z art. 113 k.p.s.w. w zw. z art. 540 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 37 alej jako „k.p.k.”).

(...) Wstępne analizy prowadzone przez Ministerstwo Sprawiedliwości wskazują, że enumeratywne określenie przesłanek ingerencji sądu co do prawomocnego mandatu karnego, określone obecnie w treści art. 101 k.p.s.w. powoduje, iż pominięcie w dotychczasowym rozwiązaniu legislacyjnym dwóch postulowanych przez Pana Rzecznika przesłanek uchylenia mandatu karnego prowadzi do faktycznego braku kontroli sądowej w tym zakresie.

Także Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie już wypowiadał się w kwestii znaczenia prawa do sądu jako jednej z najważniejszych gwarancji praw człowieka i praworządności oraz jednego z fundamentów państwa prawnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, prawo do sądu obejmuje w szczególności prawo dostępu do sądu (tj. prawo do uruchomienia postępowania przed sądem, prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności) oraz prawo do wyroku sądowego (tj. do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w rozsądnym terminie). Artykuł. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP ustanawiają standard konstytucyjny, którego treścią jest m.in. prawo do rozpoznania sprawy przez sądy. Celem realizacji takiego postulatu wystarczy, by sądom została zagwarantowana kompetencja do ostatecznej weryfikacji rozstrzygnięcia organu niesądowego. Nie budzi więc wątpliwości, że prawo do sądu jest zachowane na gruncie takich regulacji, które - dopuszczając możliwość uruchomienia postępowania przed sądem powszechnym lub sądem administracyjnym - zapewniają kontrolę sądową rozstrzygnięcia, decyzji czy innego aktu indywidualnego kształtującego sytuację prawną jednostki lub innego podmiotu podobnego (wyroki TK: z dnia 8 grudnia 1998 r., K 41/97, OTK z 1998 r., nr 7, poz. 117; z dnia 2 czerwca 1999 r., sygn. K 34/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 94; z dnia 14 lipca 2003 r., sygn. SK 42/01, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 63).

Na „prawo do sądu" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP składają się bowiem dwa prawa: prawo do sądowego wymiaru sprawiedliwości oraz prawo do sądowej ochrony jednostki przed arbitralnością władzy. Z tak rozumianym prawem do sądu skorelowane są jednocześnie dwie funkcje sądów: funkcja wymiaru sprawiedliwości, w ramach której sądy merytorycznie rozstrzygają sprawę oraz funkcja ochrony prawnej jednostki, w ramach której sądy kontrolują akty organów władzy publicznej godzące w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności (wyroki TK: z dnia 20 maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109; z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. SK 10/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 52; z dnia 12 maja 2003 r., sygn. SK 38/02, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 38; z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. SK 54/04, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 64; z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. P 54/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 171).

Co istotne, nie będzie to równoznaczne z możliwością kwestionowania każdego rozstrzygnięcia sądowego przed sądem wyższej (drugiej) instancji. Wymóg konstytucyjny, wynikający z regulacji art. 78 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, nakazuje jedynie, aby strona postępowania dysponowała prawem do kwestionowania orzeczenia sądowego w ogóle (prawo do instancyjnej kontroli orzeczenia). Inną rzeczą pozostaje to, czy prawo to ma charakter absolutny, a przez to może być stosowane w każdych okolicznościach, jak również, czy nie istnieją w systemie konstytucyjnym wartości, które stanowią podstawę do jego ograniczenia (por. wyrok TK z dnia 13 października 2015 r., sygn. SK 63/12, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 146). Norma wyrażona w art. 78 Konstytucji RP nie wymaga, by rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zapadało w postępowaniu sądowym. Nie wymaga też, by rozstrzygnięcie organu pozasądowego musiało być poddane kontroli dwóch instancji sądowych. Wymaga jednakże, aby rozstrzygnięcie organu pozasądowego zostało poddane kontroli sądowej (wyrok TK z dnia 12 maja 2003 r., sygn. SK 38/02, OTK ZU nr 5/A/2003, nr 5).

Postępowanie dotyczące uchylenia mandatu nie ma charakteru obligatoryjnego; przybiera ono postać środka nadzwyczajnego, uruchamianego na zasadzie wyjątku, a nie zasady. Jego celem jest kontrola zasadności nałożonego i prawomocnego mandatu, zaś wydane orzeczenie rozstrzyga o tym, czy czyn może być w ogóle kwalifikowany jako wykroczenie. Wymóg szybkości i sprawności postępowania musi być wprawdzie brany pod uwagę również na tym etapie, ale ze względu na jego wyjątkowy charakter, prymat dać należy wartościom wyrażonym w istocie sądowego postępowania kontrolnego oraz wynikającym z prawa pokrzywdzonego do ochrony swoich interesów prawnych.

Przepis art. 101 k.p.s.w. nie powinien zatem różnicować przesłanek do wznowienia postępowania mandatowego względem przesłanek do wznowienia postępowania sądowego w sprawach o wykroczenia, przewidzianych w art. 113 § 1 k.p.s.w., na mocy którego art. 540 k.p.k. stosuje się odpowiednio.

Zasadnym wydaje się ujęcie w treści art. 101 k.p.s.w. dwóch przesłanek uchylenia prawomocnego mandatu karnego, postulowanych w wystąpieniu Pana Rzecznika, poprzez uzupełnienie treści § 1b tego przepisu o dodatkowe przesłanki odnoszące się do sytuacji, gdy „w związku z jego nałożeniem dopuszczono się czynu zabronionego, a istnieje uzasadniona podstawa do przyjęcia, że mogło to mieć wpływ na treść prawomocnego mandatu karnego” oraz sytuację „gdy po jego uprawomocnieniu ujawnią się nowe fakty lub dowody wskazujące na to, że ukarany nie popełnił czynu”.

Reasumując, pragnę podkreślić ponownie, że już teraz w Ministerstwie Sprawiedliwości trwają pracę koncepcyjne w zakresie zmian dotyczących postulowanego rozszerzenia przesłanek uchylenia prawomocnego mandatu karnego.

II.510.873.2023