Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Policjanci odbywający szkolenie czy doskonalenie zawodowe w zwykłych okolicznościach nie mogą być szkoleni w systemie skoszarowanym - wskazuje Rzecznik  Praw Obywatelskich 
• Służba w tym systemie ogranicza szeroko rozumianą wolność osobistą, dlatego ustawa ogranicza taką możliwość tylko do służby kandydackiej, która jest realizacją powszechnego obowiązku obrony
• RPO Marcin Wiącek zwraca się o stanowisko do ministra spraw wewnętrznych i administracji Marcina Kierwińskiego
• AKTUALIZACJA 21.02.2024: Konieczność określenia w programach szkolenia czy regulaminach rozwiązań wymagających zwiększonej dyspozycyjności policjanta oraz podporządkowania szczególnej dyscyplinie służbowej nie powinna być postrzegana w kategoriach łamania prawa swobód obywatelskich - odpowiada MSWiA
• Jednocześnie Komenda Główna Policji zadeklarowała szczegółową analizę zapisów aktów wewnętrznych obowiązujących w poszczególnych jednostkach szkoleniowych, w kontekście różnic w ich regulaminach

Problem organizacji szkoleń policjantów w systemie stacjonarnym ujawnił się podczas analizy w BRPO wniosku słuchacza szkoły policyjnej. RPO nabrał wątpliwości po zapoznaniu się z regulaminami poszczególnych szkół policyjnych.

Według słownika termin „skoszarować" oznacza umieścić w jednym miejscu, będącym tymczasowym mieszkaniem, grupę osób wykonujących wspólnie przez pewien czas jakiegoś rodzaju pracę (służbę) albo odbywających szkolenie. Wiąże się z tym konieczność poddania takich osób szczególnej koszarowej dyscyplinie.

W tym kontekście skoszarowanie rozumiane jest w pragmatykach służbowych funkcjonariuszy służb mundurowych. Ustawa o Policji nie określa jednak, na czym polega służba w systemie skoszarowanym. Próbę zdefiniowania pojęcia skoszarowanie podjęto w regulaminie wewnętrznym Szkoły Policji w Katowicach. Zgodnie z nim przez „skoszarowanie" należy rozumieć zakwaterowanie z jednoczesnym zakazem opuszczania terenu Szkoły do czasu zakończenia szkolenia/kursu, chyba że Komendant postanowi inaczej.

Ustawa o Policji posługuje się pojęciem „skoszarowania" w kontekście służby kandydackiej oraz w zakresie szkolenia lub doskonalenia zawodowego w sytuacjach nadzwyczajnych wymagających ochrony bezpieczeństwa policjantów. Na gruncie ustawy szkolenia w systemie skoszarowanym w Policji mogą odbywać jedynie osoby realizujące w Policji powszechny obowiązek obrony, albo funkcjonariusze odbywający szkolenie/doskonalenie zawodowe w nadzwyczajnych okolicznościach jak np. w stanie klęski żywiołowej.

Wynika z tego, że policjanci odbywający szkolenie/doskonalenie zawodowe w zwykłych okolicznościach nie mogą być szkoleni w systemie skoszarowanym.

Rozporządzenie MSWiA z 8 listopada 2023 r. w sprawie szkoleń zawodowych i doskonalenia zawodowego w Policji wskazuje, że szkolenia prowadzi się w systemie stacjonarnym. Wątpliwość, która ujawniła się na gruncie prowadzonej w Biurze RPO sprawy, dotyczy sytuacji, gdy wobec policjantów odbywających szkolenie w systemie stacjonarnym mają zastosowanie rygory, które co do zasady powinny obowiązywać funkcjonariuszy odbywających szkolenie w systemie skoszarowanym.

Biorąc pod uwagę cechy istotne służby w systemie skoszarowanym - w tym najbardziej  ingerujący w prawa i wolności funkcjonariuszy zakaz opuszczania terenu Szkoły w czasie wolnym od zajęć - Rzecznik ma wątpliwości, czy szkolenie w systemie stacjonarnym nie jest w istocie szkoleniem pełnionym w systemie skoszarowanym. O ograniczeniu wolności osobistej policjanta w tym wypadku przesądza wymóg uzyskania zgody przełożonego na opuszczenie terenu szkoły w czasie wolnym.

Nie kwestionując potrzeby takiego ograniczenia, RPO wskazuje, że zgodnie ze standardami Konstytucji podstawą do jego wprowadzenia nie może być akt prawa wewnętrznego - regulamin Szkoły.

Przepisy regulaminów szkół policyjnych wymagające od słuchacza uzyskania zgody przełożonego na opuszczenie terenu szkoły mogą ograniczać prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47 Konstytucji RP). Życie osobiste, o którym stanowi art. 47 Konstytucji RP jest szczególnym przejawem życia prywatnego, które obejmuje sferę np. zawierania i utrzymywania znajomości, decydowania o sposobie spędzania wolnego czasu. 

Wolność poruszania się (art. 52 ust. 1 Konstytucji RP) stanowi przejaw zarówno wolności osobistej (art. 31 ust. 2 zd. 2 i art. 41 ust. 1 Konstytucji RP), jak i prawa decydowania o swym życiu osobistym (art. 47 Konstytucji RP), a także egzemplifikację ogólnego, wolnościowego statusu jednostki (art. 31 ust. 3 Konstytucji). 

Z ogólnej klauzuli limitacyjnej z art. 31 ust. 3 Konstytucji  wynika, że ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Specyfika stosunku służbowego nie pozwala jednak na ograniczenia wolności osobistej policjanta w czasie wolnym, kiedy nie pełni on służby. Czas służby policjanta określono w art. 33 ustawy o Policji. Na poziomie konstytucyjnym określenie maksymalnego dobowego i średniotygodniowego czasu pracy (służby), ale także minimalnych okresów wypoczynków dobowych i tygodniowych powinno zostać uczynione w ustawie (art. 66 ust. 2 Konstytucji RP).

Podsumowując, służba w systemie skoszarowanym ze swej istoty stanowi ograniczenie szeroko rozumianej wolności osobistej, dlatego ustawodawca ograniczył możliwość stosowania tego ograniczenia do służby kandydackiej, która stanowi realizację powszechnego obowiązku obrony . Możliwość ograniczenia wolności osobistej w czasie stanu klęski żywiołowej dodatkowo wzmacnia  art. 233 ust. 3 Konstytucji RP. 

Prowadzi to do wniosku, że realizacja szeroko rozumianego szkolenia policyjnego w formie stacjonarnej de facto zawiera w sobie ograniczenie wolności osobistej policjantów właściwe dla szkolenia realizowanego w systemie skoszarowanym. 

Odpowiedź Czesława Mroczka, sekretarza stanu w MSWiA

(...) Jak zauważył Pan Rzecznik w swoim wystąpieniu, stosunek służbowy funkcjonariusza Policji charakteryzuje się pewnymi specyficznymi elementami, których brak w konstrukcjach cywilnoprawnych. Służba w Policji ma charakter stosunku administracyjnego, w którym to organ administracyjny (przełożony służbowy) jest uprawniony do jednostronnego i władczego kształtowania sytuacji prawnej funkcjonariusza. Podstawę mianowania jako źródła stosunku służbowego stanowi dobrowolność wstąpienia do służby. Jednak z chwilą przyjęcia do służby, powstały stosunek służbowy ma wyłącznie charakter administracyjnoprawny, wyrażający się powstaniem wzajemnych zależności i więzi wewnątrzsłużbowej, co z kolei wymaga przestrzegania zasad organizacji hierarchicznej i podporządkowania, zachowania wymaganej drogi służbowej, stosowania się do wydawanych przez przełożonego rozkazów i poleceń służbowych. Podstawowym założeniem jest bowiem zapewnienie jak najbardziej efektywnej realizacji ustawowych zadań formacji.

Tym samym pozycja, jaką ustawodawca wyznaczył Policji w zakresie bezpieczeństwa publicznego i przestrzegania praworządności, wyklucza stosowanie wobec policjantów takich samych rozwiązań jak dla zwykłych stosunków pracy najemnej.

Dyspozycyjność, jako jeden z najistotniejszych elementów stosunku służbowego, znajduje odzwierciedlenie w konstrukcji czasu służby, określonego w art. 33 ust. 1 ustawy. Czas służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Przy czym ustawowy charakter zadań nałożonych na Policję powoduje, że służba policjanta nie jest wyznaczona przez zwykłe godziny pracy. Funkcjonariusz jest zobowiązany do wykonywania obowiązków służbowych przez cały czas konieczny do realizacji powierzonych mu zadań. Bezpieczeństwo ludzi czy bezpieczeństwo wewnętrzne wymaga ochrony przez cały czas, a zapewnienie tej ochrony spoczywa na funkcjonariuszach Policji w ramach pełnionej służby.

Prawidłowa realizacja obowiązków służbowych i związana z tym możliwość korzystania przez policjantów z ustawowych uprawnień, w tym stosowania chociażby środków przymusu bezpośredniego i broni palnej, wymaga dysponowania odpowiednią wiedzą i kwalifikacjami zawodowymi niezbędnymi do wykonywania zadań na zajmowanym stanowisku służbowym. Dlatego też, zgodnie z art. 34c ust. 1 ustawy, po przyjęciu do służby policjanta kieruje się na szkolenie zawodowe podstawowe, które jest realizowane przez jednostki szkoleniowe Policji. Obowiązujący w formacji system szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego służy do uzyskania odpowiednich kwalifikacji i kompetencji niezbędnych do zajmowania określonych stanowisk służbowych oraz wykonywania zadań i czynności służbowych.

Jednocześnie system ten przygotowuje policjantów do pełnienia służby w warunkach wymagających podporządkowania oraz zwiększonej dyspozycyjności. Z powyższych względów, zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 września 2020 r. w sprawie czasu służby policjantów, rozkład czasu służby policjanta skierowanego do Akademii Policji w Szczytnie, szkoły policyjnej lub ośrodka szkolenia Policji jest określony w programie nauczania i regulaminie studiów lub programie szkolenia.

Co do zasady, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 listopada 2023 r. w sprawie szkoleń zawodowych i doskonalenia zawodowego w Policji, szkolenia prowadzi się w systemie stacjonarnym, który polega na realizacji zajęć dydaktycznych z bezpośrednim udziałem nauczycieli policyjnych i słuchaczy. Stosownie do § 10 ust. 1 powyższego rozporządzenia słuchacze, którzy odbywają szkolenie w systemie stacjonarnym, są kwaterowani przez jednostkę szkoleniową. Z kolei zgodnie z § 20 powyższego rozporządzenia słuchacza obowiązuje rozkład dnia oraz regulamin pobytu w jednostce szkoleniowej ustalony przez kierownika jednostki szkoleniowej.

Niewątpliwie należy uznać, że pełnienie służby w systemie skoszarowanym przez słuchaczy w jednostkach szkoleniowych nie jest tożsame z systemem stacjonarnym. System skoszarowany jest bowiem pojęciem szerszym, odnoszącym się do zwiększonego reżimu zdyscyplinowania i podporządkowania z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w przepisach. Natomiast system stacjonarny odnosi się do pełnienia służby przez słuchaczy na terenie jednostki szkoleniowej w ramach prowadzonego szkolenia w miejscu zakwaterowania. Nie oznacza to jednak, że policjanci odbywający szkolenie tylko w systemie stacjonarnym są zwolnieni z jakiegokolwiek obowiązku dyspozycyjności i zdyscyplinowania. Obowiązują ich regulamin pobytu w jednostce szkoleniowej oraz rozkład dnia ustalony w tejże jednostce. Przyjęcie takich rozwiązań zapewnia bowiem przede wszystkim właściwe i optymalne funkcjonowanie jednostek szkoleniowych, które z uwagi na swój charakter i wielkość wymagają szczególnej dyscypliny i podporządkowania.

W tym stanie rzeczy konieczność określenia w programach szkolenia czy regulaminach rozwiązań wymagających zwiększonej dyspozycyjności policjanta oraz podporządkowania szczególnej dyscyplinie służbowej obowiązującej w danej jednostce organizacyjnej Policji, z uwagi na fakt przebywania na jej terenie i korzystania z jej obiektów oraz infrastruktury, jako składników ważnych z punktu widzenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, nie powinno być postrzegane w kategoriach łamania prawa swobód obywatelskich.

Niezależnie od powyższego, mając na uwadze spostrzeżenia Pana Rzecznika, Komenda Główna Policji zadeklarowała dokonanie szczegółowej analizy zapisów aktów wewnętrznych obowiązujących w poszczególnych jednostkach szkoleniowych, w kontekście różnic zawartych w regulaminach tych jednostek.

Pragnę zapewnić Pana Rzecznika, że po uzyskaniu wyników przedmiotowej analizy oraz informacji o ewentualnie podjętych działaniach, przekażę Panu Rzecznikowi uzupełnienie powyższej odpowiedzi odrębnym pismem.

WZF.7043.206.2023