Zawartość

Wystąpienie RPO Tadeusza Zielińskiego z 22.04.1994 - Informacja za rok 1993

Data: 
1994-04-22

Sprawozdanie z działalności rzecznika praw obywatelskich w 1993 r. z uwagami o stanie przestrzegania praw i wolności obywatelskich (druk nr 259).

 

Rzecznik Praw Obywatelskich Tadeusz Zieliński:

    Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Przed ponad 200 laty Jan Jakub Rousseau tak oto opisał w swych ˝Uwagach o rządzie polskim i jego projektowanej naprawie˝ stan prawodawstwa I Rzeczypospolitej: ˝ustawodawstwo polskie powstało stopniowo z różnych kawałków i części. W miarę jak spostrzegano jakieś nadużycie, wydawano ustawę, aby mu zapobiec. Z tej ustawy rodziły się nowe nadużycia, które znowu trzeba było naprawiać. Ten sposób postępowania nie ma końca, a prowadzi do najstraszniejszego ze wszystkich nadużyć, to jest do osłabienia siły praw na skutek ich mnogości.˝

    W tym samym mniej więcej czasie Adam Naruszewicz upatrywał w wielości praw w ówczesnej Polsce ˝znaku skażenia Rzeczypospolitej˝. Ta prawidłowość powtarza się od wieków w dziejach różnych narodów. Nadmiarem praw tłumaczył już Tacyt zepsucie obyczajów w starożytnym Rzymie: corruptissima Respublica plurimae leges.

    Dzisiaj, w rozpoczętym niedawno okresie III Rzeczypospolitej, jesteśmy świadkami wzrastającej lawinowo inflacji przepisów, której towarzyszy, niestety, niedowład systemowych działań reformatorskich na polu wielu ważnych dziedzin prawa, jak np. ubezpieczenia społeczne, prawo finansowe, administracyjne, mieszkaniowe, prawo karne i penitencjarne. Mimo iż w ostatnio wymienionych materiach nastąpiło pewne ożywienie inicjatyw dwóch kolejnych rządów, obecne prawo jest w swym całokształcie nadal anachroniczne, odznacza się niespójnością i prowizorycznością nowych unormowań. Uchwalane w pośpiechu, dorywcze prawa są pełne niejasności i częstokroć sprzeczności, w związku z czym nie cieszą się należytym prestiżem u obywateli, którzy nie znajdują w tym konglomeracie starych i nowych praw mocnej podstawy dla bieżących rachub życiowych ani dla planów na dalszą przyszłość.

    Wysoki Sejmie! Mówiąc o wpływie niedomagań w procesie prawotwórczym na realizację praw i wolności obywatelskich, muszę tu wskazać na trzy najistotniejsze braki w prawnym unormowaniu pozycji obywatela III Rzeczypospolitej. Na pierwszym miejscu stawiam fundamentalną dziś sprawę opóźnień w uchwaleniu nowej konstytucji. Obecne prawo konstytucyjne znajduje się w stanie systemowego rozbicia. W całej dotychczasowej historii polskiej demokracji nie było tak dziwacznego podzielenia materii konstytucyjnej, jakie istnieje obecnie. Tzw. mała konstytucja z 1992 r. normuje wzajemne stosunki między władzą ustawodawczą i wykonawczą oraz ustrój samorządu terytorialnego. Pozostałe elementy ustroju państwa oraz podstawowe prawa i wolności obywatelskie, a także obowiązki obywateli regulują utrzymane w mocy ustawą konstytucyjną przepisy konstytucji z 1952 r. Przepisy te dają wprawdzie rzecznikowi wystarczającą na ogół podstawę normatywną do wystąpień w obronie praw i wolności obywatelskich uznanych w tych przepisach za podstawowe, ale nie ulega wątpliwości, że zawarte w tych przepisach normy nie są dostosowane do współczesnych potrzeb obywatelskiego społeczeństwa.

    Po pierwsze, wiele z nich ma charakter wyłącznie programowy i nie nadaje się do bezpośredniego stosowania w praktyce sądów i urzędów publicznych, pozostając niekiedy czystymi deklaracjami, przybranymi nawet w sloganową częstokroć szatę.

    Po drugie, utrzymany w mocy rozdział 8 konstytucji z 1952 r., traktujący o podstawowych prawach i obowiązkach obywateli, nie jest zharmonizowany w pełnym zakresie z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, w szczególności z postanowieniami europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

    Wielce pomocny w przygotowaniu projektu konstytucji może być - w moim przekonaniu - prezydencki projekt Karty Praw i Wolności. Dokument ten zawiera mocniejsze niż dotąd gwarancje praw politycznych obywateli, ale niedomaga, niestety, w zakresie ochrony praw socjalnych, które powinny być obywatelom Rzeczypospolitej zapewnione co najmniej na poziomie minimalnych standardów przyjętych przez Radę Europy i obowiązujących Polskę jako członka tejże Rady.

    Grubym nieporozumieniem jest wysuwany często argument, że Polski nie stać jeszcze na zapewnienie swoim obywatelom w konstytucji oczekiwanego bezpieczeństwa socjalnego i ekonomicznego. W aktach rangi konstytucyjnej nie wolno pomijać gwarancji podstawowych praw człowieka ze względu na przejściowe stany kryzysowe, istniejące w czasie uchwalania konstytucji. Każda konstytucja jest ustawą obliczoną na długi okres trwania, a ewentualne wyjątkowe odstępstwa od gwarancji praw obywatelskich powinny być z góry w samej konstytucji ściśle określone, z zaznaczeniem trybu i maksymalnego czasu ograniczenia gwarancji tych praw.

    Słabość ochrony praw obywatelskich ma z kolei swe źródło w braku skoordynowanych prac nad reformą skodyfikowanych w PRL działów prawa. Pomimo upływu blisko 5 lat od ustrojowego przełomu obowiązują nadal wszystkie stare kodeksy, a kolejne rządy i parlamenty nie pomyślały, niestety, o potrzebie wypracowania jednolitej koncepcji rekodyfikacji podstawowych działów prawa, nawet tak ważnych dla wolności obywatelskich, jak prawo karne i penitencjarne, oraz tak doniosłych dla obrotu prawnego w gospodarce rynkowej, jak prawo cywilne, handlowe i bankowe.

    Czy Polska dzisiejsza znajduje się w sytuacji bardziej krytycznej niż biedne nasze państwo po pierwszej wojnie światowej, które już w 1919 r. podjęło trud gruntownej zmiany trzech systemów obcych praw odziedziczonych po zaborcach? Uchwałą sejmową powołana została wówczas Komisja Kodyfikacyjna Rzeczypospolitej Polskiej. Na inauguracyjnym posiedzeniu w dniu 10 listopada 1919 r. przewodniczący komisji wypowiedział pamiętne słowa, które warto dziś przywołać w nadziei, że parlament III Rzeczypospolitej pójdzie w ślady naszych przodków i dokona restytucji tego ciała: ˝Poczucie prawa dało nam wolność. Niechaj wolność zapewni nam prawa. Ta ścisła łączność prawa z wolnością, wolności z prawem, to jakby ogniwo z ogniwem łączy wielki łańcuch.˝

    Pracom kodyfikacyjnym skupionym w jednej komisji - niezależnej od zmiennych kaprysów tej czy innej ˝przewodniej siły politycznej narodu˝ - powinny, w moim przekonaniu, towarzyszyć próby przygotowania ustawy o zasadach tworzenia prawa. Dorobek resortowych komisji do spraw reform prawa może i powinien być w tym trybie wykorzystany. Dotyczy to w szczególności projektu nowego Kodeksu karnego.

    Dążenie do gruntownego zreformowania praw Rzeczypospolitej przez uchwalenie nowych kodeksów nie może w żadnym razie usprawiedliwić odkładania do przyszłej kodyfikacji zmian ustawowych najbardziej palących. (W dniu wczorajszym pan poseł Gaberle mówił o trudnościach związanych z szybkim uchwaleniem Kodeksu karnego.) Wśród przepisów, które należy znowelizować lub uchylić już teraz, wymienić wypada kilka rażąco anachronicznych przepisów Kodeksu karnego (art. 60 § 2, dotyczący odpowiedzialności za przestępstwa popełnione w warunkach powrotu - chodzi o recydywistów; art. 270 i art. 273) oraz Kodeksu postępowania karnego (art. 11 i art. 162 § 2, dotyczący trudności w ujawnianiu okoliczności objętych tajemnicą państwową). Z odpowiednimi propozycjami w tej materii wystąpiłem do Wysokiej Izby na podstawie art. 16 ustawy o rzeczniku praw obywatelskich w grudniu 1993 r. oraz w styczniu i marcu roku bieżącego. Dłużej czekać na odwlekającą się nieuchronnie kodyfikację nie można, bo sędziowie zmuszeni są ferować codziennie, na podstawie przestarzałych przepisów, niesprawiedliwe wyroki!

    Trzecim bardzo poważnym mankamentem, który czyni ochronę niektórych praw obywatelskich iluzoryczną, jest brak ostatecznej mocy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W ingerencji władzy ustawodawczej w działalność Trybunału można by nawet dopatrywać się kolizji z zasadą rozdziału władz przyjętą w art. 1 ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. Nie jest dobrze, jeżeli parlament występuje w roli sędziego we własnej sprawie (iudex in sua causa), orzekając ostatecznie, czy w procesie legislacyjnym zachował się zgodnie z ustanowionymi przez siebie przecież lub utrzymanymi w mocy normami prawa konstytucyjnego. Polska odbiega tu wyraźnie od standardów uznanych i praktykowanych w demokratycznych państwach. Inicjatywa ustawodawcza prezydenta Rzeczypospolitej idzie w tej sprawie we właściwym kierunku.

    Usunięcie przedstawionych wadliwości nie może być odraczane w nieskończoność, bo przesądzają one w sposób istotny o jakości ochrony praw i wolności obywateli.

    Wysoka Izbo! Poważny niepokój wzbudza panująca dziś moda na krytykowanie roli sprawiedliwości społecznej w nowym, opartym na gospodarce rynkowej ustroju. Zdaniem niektórych polityków pojęcie to nie ma już tego sensu, jaki miało w czasach walki robotników o słuszne prawa. Obecnie jest to - ich zdaniem - już tylko puste hasło, używane jako oręż w walce ugrupowań lewicowych i związków zawodowych z nowym, kapitalistycznym ustrojem gospodarczym, kierowanym przez ˝niewidzialną rękę rynku˝.

    Idea sprawiedliwości społecznej nie jest bynajmniej wymysłem marksistowskim. Iustitia socialis ma genezę bardzo dawną, sięgającą czasów Arystotelesa i ojców Kościoła. Przewija się przez manifesty socjalistyczne i encykliki papieskie. Jest obecna w aktualnych dokumentach społeczności międzynarodowej, takich jak Pakty Praw Człowieka i Europejska Karta Socjalna. Postulat sprawiedliwości w traktowaniu wszystkich członków społeczeństwa nie jest bynajmniej czczą deklaracją, blankietową dyrektywą, z której nie wynika nic stałego i konkretnego w czasach dzisiejszych. Pojęcie sprawiedliwości wiąże się nierozerwalnie z zasadą egalitaryzmu, pojmowanego jednak nie jako równość wszystkich ludzi w dostępie do wszelkich dóbr, lecz jako równość obywatelskich szans w osiąganiu pozycji socjalnej w państwie. Sprawiedliwość społeczna zakłada gwarancję minimum egzystencji dla wszystkich obywateli i nie pozwala na dyskryminację socjalną jakichkolwiek odłamów społeczeństwa.

    Obserwacja życia Polaków, jaką mam okazję czynić codziennie z perspektywy mojego urzędu, skłania mnie do niezbyt optymistycznych wniosków na temat realizacji zasady sprawiedliwości w obecnym, bardzo trudnym okresie transformacji ustrojowej państwa. Ubóstwo niektórych - wcale niemałych - warstw polskiego społeczeństwa jest wprost przerażające. Świadczą o tym wpływające do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich listy oraz informacje uzyskane w czasie osobistych moich wizyt w wielu województwach i gminach. Oszczędzę Wysokiej Izbie szczegółowych wiadomości o najbardziej jaskrawych, drastycznych przykładach ludzkiej nędzy. Powiem tylko, że w naszym kraju są enklawy bezrobocia sięgające 40% zamieszkałej tam ludności, zdolnej i chętnej do pracy.

    Obraz Polski kształtowany na kanwie listów od obywateli skrzywdzonych i niezadowolonych nie jest oczywiście w pełni reprezentatywny - bo ludzie dobrze urządzeni w nowym ustroju nie piszą do rzecznika. Jednakże statystyka wzrastającego bezrobocia, pogarszający się poziom opieki zdrowotnej, nie zaspokojone potrzeby, jeśli chodzi o minimalny standard mieszkania w wypadku rzesz obywateli, a przede wszystkim brak powszechnej gwarancji minimum egzystencji - pozwala rzecznikowi na stwierdzenie, że Polska nie jest państwem sprawiedliwości społecznej i zapewne długo jeszcze takim nie będzie. Głęboka bowiem jest stratyfikacja społeczeństwa, jeśli chodzi o stopę życiową, i nie może być zniwelowana w szybkim tempie - przy założeniu, iż likwidacja drastycznych różnic w kondycji socjalnej obywateli wymaga zastosowania kosztownej, prospektywnej zasady równania obywateli ˝w górę˝, dla której nie może być w zasadzie alternatywy w postaci usuwania rozpiętości poziomów socjalnych przez obniżanie zakresu nabytych przez obywateli praw, a więc przez poprawianie metodą ˝janosikową˝ losu ludzi biedniejszych kosztem bogatych.

    Istniejący w dziedzinie ochrony socjalnej obywateli stan rzeczy jest bez wątpienia stanem niekonstytucyjnym - sprzecznym z art. 1 przepisów utrzymanych w mocy artykułem 77 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. Art. 1 przepisów konstytucyjnych wyraźnie bowiem stanowi, że Polska jest nie tylko demokratycznym państwem prawnym, ale także państwem urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Państwo, w którym jedni zbijają niewiarygodne fortuny, a inni żyją na skraju nędzy, jest nie tylko państwem niesprawiedliwym, ale także i niedemokratycznym. Państwo takie nie ma z kapitalizmem współczesnym, nowoczesnym kapitalizmem nic wspólnego. (Oklaski) Trzeba dodać, że ochrona praw socjalnych obywateli stanowi powinność Polski z mocy międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych. Europejska Karta Socjalna nie została wprawdzie przez Polskę ratyfikowana, jednakże Polska uczyniła pewien krok w kierunku przyszłej ratyfikacji, podpisując ten dokument, kiedy przystępowała do Rady Europy.

    Wobec wołania o sprawiedliwość nie pozostanę nigdy obojętny. Opisane niedawno w ˝Gazecie Wyborczej˝ listy od ludzi pokrzywdzonych w III Rzeczypospolitej to tylko mała cząstka tego, co Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich otrzymuje codziennie od zrozpaczonych ludzi. Działania rzecznika w tej czarnej strefie są niestety często bezowocne, bo urząd mój nie ma wpływu na uprawianą przez rząd politykę społeczną i nie ma wpływu na budżet państwa. Wiadomo, że stan finansów państwa jest katastrofalny i tu jest przyczyna tych wszystkich niedomagań, z którymi borykają się kolejne rządy. Samo jednak przypomnienie powinności urzeczywistniania przez państwo zasad sprawiedliwości społecznej naraziło mnie na zarzut lewicowości, a nawet prokomunistycznych skłonności. Rzecznik ˝lansuje zasadę ochrony praw nabytych i uwiarygodnia nie kończącą się listę roszczeń˝ - napisano w jednej z gazet (˝Gazeta Wyborcza˝ z 24 stycznia 1994 r.)

    Oskarżenia te są oczywiście bezpodstawne. Każdy, kto choć z grubsza zna ustawę o rzeczniku praw obywatelskich, wie, że w sprawach o ochronę praw i wolności obywateli rzecznik obowiązany jest badać nie tylko, czy wskutek działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji obowiązanych do przestrzegania i realizacji tych praw i wolności nie nastąpiło naruszenie prawa, ale także czy nie nastąpiło naruszenie zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej (art. 1 ust. 3 ustawy o rzeczniku praw obywatelskich). Rzecznik praw obywatelskich musi wyróżniać się wrażliwością społeczną, bo taki warunek stawia kandydatom na ten urząd przepis art. 2 tejże ustawy.

    Praw nabytych w PRL nie traktowałem nigdy jako praw na zawsze nadanych i niewzruszalnych. Pisałem o tym w poprzednim sprawozdaniu z 1993 r. oraz w artykułach: ˝Ochrona praw nabytych - zasada państwa prawnego˝ (˝Państwo i Prawo˝ nr 3 z 1992 r.) i ˝Czy prawa nabyte są święte?˝ (˝Rzeczpospolita˝ z 8 i 22 marca 1993 r.). Z całą natomiast stanowczością domagałem się - i nadal czynić to będę, do końca dni mego urzędowania - bezwzględnego respektowania praw obywateli zapisanych w obowiązujących ustawach bez względu na to, czy na wypłatę nabytych legalnie i słusznie świadczeń państwo ma środki finansowe, czy nie i niezależnie od tego, czy podstawą praw do tych świadczeń są ustawy obecne, czy dawne, formalnie w tej Izbie nie uchylone. (Oklaski)

    Trybunał Konstytucyjny w swych niedawnych orzeczeniach na temat tzw. zamrożenia progów podatkowych w 1993 r. i w sprawie podatku od osób samotnie wychowujących potomstwo wyraźnie odciął się od tezy, że budżet jest sam w sobie wartością konstytucyjną, przed którą prawa obywateli muszą ustąpić. Jeśli posłowie uchwalają złe ustawy, nie mające finansowego pokrycia, to o trudności ze zrealizowaniem tych praw nie mogą mieć pretensji do rzecznika.

    W ciągu dwóch lat sprawowania urzędu nie poparłem żadnej listy wygórowanych roszczeń. Broniłem natomiast praw już przysługujących obywatelom, bo państwo prawne musi wywiązywać się ze wszystkich zaciągniętych wobec ludzi zobowiązań. Nie wolno mu pozbawiać obywateli należnych świadczeń ratione imperii, mocą swej nieograniczonej władzy, wobec której obywatel jest bezsilny.

    Wysoka Izbo! W sprawozdaniu przedstawionym Sejmowi poprzedniej kadencji wyłożyłem jasno mój stosunek do nie uchylonych przez nową władzę ustaw z dawnego ustroju i do tzw. rozliczeń z przeszłością. Stwierdziłem, że w państwie prawa, jakim ma być Polska z mocy art. 77 Ustawy Konstytucyjnej, podstawą całego życia prawnego są leges scriptae, przepisy tworzone przez parlament w formie ustaw powszechnie obowiązujących i rządowych aktów wykonawczych.

    Równo rok temu sposób mojego patrzenia na prawo został przez grupę osób wywodzących się z kręgów inteligencji katolickiej poddany krytyce w publicznym oświadczeniu, w którym zarzucono mi ˝fałszywą hierarchię wartości, uproszczony pozytywizm prawniczy i odrzucenie priorytetu prawa natury przed prawem stanowionym przez człowieka˝. Takie postawienie sprawy było próbą podporządkowania urzędu rzecznika praw obywatelskich określonemu światopoglądowi. Nie ugiąłem się przed tą presją. Odejście od prawa pozytywnego w działaniach proobywatelskich i poszukiwanie w tzw. ius podstawy do interwencji rzecznika musiałoby doprowadzić nieuchronnie do ideologizacji tego urzędu i włączenia osoby rzecznika w spory światopoglądowe, w których mu uczestniczyć nie wolno. (Oklaski)

    Idea prawa natury musi być brana pod uwagę, przede wszystkim w procesie tworzenia prawa, a także w procesach stosowania prawa. Nie można jednak, odwołując się do niepisanych reguł prawa naturalnego, kwestionować mocy obowiązującej prawa, które w tej Izbie jest stanowione.

    Niestety, różne formy walki ideologicznej są nadal obecne w życiu publicznym. Np. prawnikom, którzy chcą swobodnym głosem wypowiedzieć się na temat ściśle prawnych - ściśle prawnych - konsekwencji konkordatu, zarzuca się niesłusznie niechętny stosunek do Kościoła, co jest takim samym nieporozumieniem, jakim było zdarzające się w PRL oczekiwanie od środowisk prawniczych apologetycznego stosunku do nowych aktów prawnych lansowanych przez ówczesną władzę. (Oklaski) Zresztą prawników, ale prawników dworskich, nigdy nie brakowało. (Oklaski)

    Przedstawione zjawisko stanowi poniekąd fragment szerszego fenomenu znamiennego dla kraju, który nie zdołał jeszcze wyzwolić się spod wpływu marksistowskiego pojmowania prawa jako wyrazu woli siły politycznej będącej aktualnie przy władzy. Z tego rozumienia prawa wziął się swoisty relatywizm w realizowaniu celów politycznych. Do niektórych ludzi dawnego reżimu zastosowano np. w ustawie z 1991 r. inną miarę sprawiedliwości, wprowadzając odpowiedzialność zbiorową wobec tych, którzy z komunistycznymi represjami nie mieli nic wspólnego jako pracownicy resortowej służby zdrowia MSW, aparatu ścigania przestępstw pospolitych, milicji drogowej itd. Dopiero orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zwróciło uwagę na niezgodność art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a tej ustawy z przepisami konstytucyjnymi. Chcę podkreślić z całym naciskiem, że orzeczenie to nie dotyczyło grupy tzw. utrwalaczy. To orzeczenie nie zakwestionowało tej części ustawy o kombatantach. Odniosło się tylko do tych ludzi, którzy nie byli zatrudnieni w aparacie represji, lecz na przykład w komórkach resortowej służby zdrowia, w domach wczasowych, milicji drogowej itd.

    Państwo Posłowie! Oponowaliśmy w latach osiemdziesiątych przeciw łamaniu obywatelskiego prawa do sprawiedliwego sądu i wywieraniu nacisków na sądy w sprawach politycznych. Obecnie, gdy rzecznik praw obywatelskich wniósł do Sądu Najwyższego rewizję nadzwyczajną od wymiaru kary wobec skazanego funkcjonariusza SB, który w 1982 r. postrzelił śmiertelnie uczestnika demonstracji, podniosły się głosy oburzenia - rzecznik praw obywatelskich występuje w obronie takich ludzi! Muszę więc zapytać: Czy prawo jest inne dla przegranych? Czy są oni wyjęci spod prawa w demokratycznym państwie? Czy nie mogą być sine ira et studio, bez uprzedzeń, sądzeni na równi z innymi obywatelami? Nie jest oczywiście łatwo osobom, które zostały ciężko dotknięte stalinowskimi represjami, zdobyć się na umiarkowany osąd tamtych ludzi i pogodzić się z koniecznością zagwarantowania im maksimum obrony przed autentycznie niezawisłymi sądami. Mamy te autentycznie niezawisłe sądy, głęboko wierzę. Padają pytania: A co oni z nami robili? Oni zabijali bez sądów!

    Wysoki Sejmie! Naród polski w swej powojennej historii stanął już raz przed podobnym dylematem: Czy sądzić winnych ludobójstwa według cywilizowanych reguł, czy postąpić z nimi tak samo, jak oni ze swymi ofiarami? Wybór padł na sprawiedliwość. Dziś, podobnie jak w tamtych latach, trzeba stoczyć w naszych sumieniach jeszcze jedną taką walkę, walkę z szatanem w nas samych, walkę z odruchami nienawiści i żądzą ślepego odwetu, który jest karykaturą wymiaru sprawiedliwości.

    Wysoka Izbo! Panie i Panowie Posłowie! Na temat niedostatków prawa dostrzeżonych przez rzecznika praw obywatelskich w drugim roku jego kadencji długo by jeszcze można rozprawiać, ale czas nagli. Ograniczę się przeto do sygnalizacji wzrastającego niepokojąco zjawiska, jakim jest niedowład szeroko pojętej egzekucji praw. Nic bardziej nie podważa ufności obywateli do państwa niż niemoc ustaw, niewykonalność ich postanowień oraz bezskuteczność prawomocnych wyroków, ugód sądowych, decyzji administracyjnych itd.

    Klątwę braków egzekucji prawa ukazał na tle przykładów z dawnej Polski Władysław Łoziński w swej książce pt.: ˝Prawem i lewem˝. Opisując obyczaje na Rusi Czerwonej w pierwszej połowie XVIII w. tak pisał: ˝Nie brak prawa zgubił obyczaje, ale brak władzy, nie brak sankcji karnych, ale brak ich wykonania˝(...) ˝prawa były dorywcze, niestanowcze, niejasne i pełne niekonsekwencji, ale to było mniejsze zło, stokroć gorszym było to, że były bezsilne, że istniejąc, a nie działając, już samym tym martwym istnieniem robiły niekiedy więcej szkody niż gdyby ich wcale nie było, niż gdyby bieg spraw społecznych pozostawiony był samym instynktom moralnym ludzi, przyrodzonemu ich sumieniu i wyrabiającym się ze społecznej konieczności zwyczajom˝.

    W Polsce współczesnej niektóre akty prawne niejako z góry skazane są na milczenie. Są to ustawy i rozporządzenia uchwalane bez uprzedniego zbadania finansowych możliwości ich wykonania. Oznacza to niedotrzymanie zobowiązania zaciągniętego przez parlament bądź rząd Rzeczypospolitej wobec obywateli. Jaskrawym przykładem nadużycia zaufania obywateli do władzy prawodawczej było nie poprzedzone analizą skali problemu i możliwości finansowych państwa przyznanie kobietom w ciąży oraz wychowującym dziecko pomocy w zakresie opieki socjalnej, na którą już w pierwszych miesiącach zabrakło środków. Dokonana 29 marca br. nowelizacja rozporządzenia Rady Ministrów z 5 października 1993 r. stwarza jednak nowe problemy. Odbierając kobietom uprawnienia słusznie nabyte, państwo naraża się na zarzut odwrotu od prorodzinnej polityki, którą ustawa o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży ˝obiecała˝ społeczeństwu niejako w zamian za wprowadzenie zakazu aborcji z tzw. przyczyn społecznych.

    W aktualnym systemie prawa pozostają w stanie swoistego letargu liczne przepisy ustawowe, do których nie wydano zapowiedzianych rozporządzeń wykonawczych. Według przybliżonego szacunku na dzień 31 marca br. brakuje ok. 90 takich aktów. Na szczególnie niekorzystne skutki opóźnień w wydawaniu rozporządzeń wykonawczych zwróciłem uwagę w raporcie o stanie Prawa mieszkaniowego, przedstawionym rządowi w styczniu br. Raport ten zresztą spotkał się z zainteresowaniem Wysokiej Izby.

    Wyjątkowo destrukcyjny wpływ na postawy obywateli wobec prawa ma szerzące się zjawisko niewykonywania wyroków sądowych i decyzji administracyjnych. Świadomość nieuchronności egzekucji praw, zapisanych w orzeczeniach sądów i decyzjach urzędów administracji publicznej wydawanych w sprawach indywidualnych, stanowi koronny element tzw. subiektywnej pewności prawa, która polega na tym, że obywatel wierzy nieuchronnie w skuteczność aktów władz sądowych i administracyjnych. Orzeczenia sądowe lub decyzje administracyjne, które podlegają szybkiemu wykonaniu, są podstawą poczucia bezpieczeństwa prawnego ludzi, którym te akty przyznały określone korzyści. Tymczasem z listów napływających do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich wiem, że aktualnie istnieje ogromna liczba nie wykonanych wyroków. O szkodliwości tego zjawiska pisałem szerzej w wyżej wspomnianym raporcie o stanie Prawa mieszkaniowego.

    Jak wynika z informacji Najwyższej Izby Kontroli, którą ostatnio otrzymałem, poważne zastrzeżenia wzbudza też terminowość realizacji orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.

    Wysoki Sejmie! Ogólny tenor mojego pisemnego sprawozdania jest, niestety, pesymistyczny, czasem może nawet nadmiernie. Rzecznik praw obywatelskich zajmuje się bowiem patologią, wychwytuje wszystkie nieprawidłowości i potknięcia władz w stosunkach z obywatelami. Jego służbowym obowiązkiem jest być krytycznym wobec wszystkich organów władzy i administracji publicznej. Nie moją rzeczą jest natomiast oceniać, czy taka postawa wróży rzecznikowi klęskę, czy chwałę. Chciałbym jednak powiedzieć, że moja kooperacja z kolejnymi rządami była według mnie bardzo dobra. Była to kooperacja, którą można by za Tadeuszem Kotarbińskim nazwać jak gdyby ścieraniem się z pozytywnym zamiarem, aby przez wychwytywanie wszelkich nieprawidłowości pomagać kolejnym rządom. I myślę, że mnie się to udawało. Otrzymywałem od wszystkich kolejnych rządów, od ministrów poszczególnych gabinetów listy, w których przyznawano mi wielokrotnie rację, a w każdym razie dziękowano za zwrócenie uwagi. Ja też rozumiałem każdy kolejny rząd, zdawałem sobie sprawę z trudności, jakie stały przed tymi gabinetami - w warunkach trudnej przecież transformacji ustrojowej - ale myślę, że dzisiaj w Polsce wszyscy musimy robić to, co do nas należy. Niech każdy robi swoje. Minister finansów niech szuka pieniędzy, a rzecznik praw obywatelskich niech zwraca uwagę na konieczność zagwarantowania obywatelom tego, co im przyznała ustawa.

    Jestem przekonany, że prawda i sprawiedliwość w końcu zawsze zwyciężają i z tego punktu widzenia nie jest ważne, czy osoba piastująca ten czy inny urząd publiczny ma szanse zostania ˝prorokiem we własnym kraju˝.

    Zbliżając się ku końcowi tego wystąpienia chciałbym wspomnieć, że mimo całej podejrzliwości, do jakiej ex definitione skłania się rzecznik przy ocenie stanu przestrzegania praw i wolności obywatelskich, mogę stwierdzić z pełnym poczuciem odpowiedzialności i dużą satysfakcją, że w drugim już roku mojej 4-letniej kadencji nie zanotowałem w dziedzinie przestrzegania praw politycznych obywateli istotnych naruszeń. W zasadzie najpełniej respektowana jest wolność wyrażania przekonań. (Niektórzy twierdzą, że prawo do wyrażania przekonań i wolność słowa są nawet nadużywane.) Stało się to za sprawą zniesienia cenzury. Jednakże temu pozytywnemu zjawisku nie towarzyszy skrupulatne przestrzeganie na co dzień postanowień Prawa prasowego. Redakcje niektórych gazet uchylają się nagminnie od zamieszczania sprostowań.

    W porównaniu z dawnymi czasami ogromny postęp dokonał się w realizacji obywatelskiego prawa do informacji. Niestety, stan ten jest daleki jeszcze od idealnego poziomu. Rzecznik ma zawsze jakieś ceterum censeo. Chwali, a później mówi, że jednak nie najlepiej. Władze państwowe nie zawsze wywiązują się z obowiązku przekazywania społeczeństwu rzetelnej i pełnej informacji, naruszając przez to art. 10 europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Nie można przecież uznać za normalne, by demokratyczne państwo uchylało się od udostępniania obywatelom bieżących informacji o stanie nie zaspokojonych wierzytelności skarbu państwa, m.in. z tytułu podatków i ceł, a także zaległości składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Z całą pewnością są to grube biliony.

    W 1993 r. nie pojawiły się - podobnie jak w roku poprzednim - naruszenia prawa do zrzeszania się w związkach zawodowych i w zasadzie także prawa do prowadzenia rokowań zbiorowych. Warto przypomnieć, że w latach 1982-1989 te właśnie prawa były najbrutalniej gwałcone. Nie dochodziło też w ostatnich latach do naruszeń prawa o zgromadzeniach. Niektóre niejasne przepisy tego prawa zostały - na wniosek rzecznika praw obywatelskich - zinterpretowane przez Trybunał Konstytucyjny w sposób odpowiadający liberalnym założeniom nowej ustawy.

    Wniosek rzecznika o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni przepisów dotyczących organizowania zgromadzeń przyczynił się - pośrednio - do ustalenia, że w sprawie przygotowań do manifestacji prawicy na placu Zamkowym w Warszawie w dniu 4 czerwca 1993 r. popełnione zostały przez władze administracyjne pewne błędy w stosowaniu przepisów, które wymagały wykładni.

    Wysoki Sejmie! Dla uniknięcia ewentualnych nieporozumień muszę - już bardzo krótko - wspomnieć o sprawie, która nie mieści się w ramach tego sprawozdania, ale może pojawić się w dzisiejszej debacie. Idzie mianowicie o konkordat zawarty w 1993 r. ze Stolicą Apostolską. Zostałem zobligowany przez 135 parlamentarzystów do przedstawienia mojego stanowiska na temat przewidywanych skutków ratyfikacji tego traktatu dla praw obywateli Rzeczypospolitej. Odpowiedź przedłożę państwu posłom w najbliższym czasie. Dzisiaj ta sprawa nie może być przedmiotem debaty, jako nie objęta obecnym przedłożeniem. Zatem bardzo proszę o uwzględnienie w dyskusji tej okoliczności.

    Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Panie i Panowie Posłowie! Niech mi będzie wolno zamknąć to wystąpienie słowami, które zamieściłem na końcu pisemnego sprawozdania. W mojej dalszej służbie na rzecz obywatelskiego państwa prawnego kierować się będę nadal niezależnością i bezkompromisowością w obronie praw i wolności obywateli. Taki cel wyznaczyłem sobie w swym sumieniu, gdy po raz pierwszy stanąłem przed Wysoką Izbą jako nowo obrany rzecznik praw wszystkich obywateli Rzeczypospolitej. (Oklaski)

Galeria

  • Prof. Dr hab. Tadeusz Zieliński - RPO II kadencji
    Prof. Dr hab. Tadeusz Zieliński - RPO II kadencji