Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Ogrodzenie domu stoi na działce, którą ujęto w decyzji wywłaszczeniowej – mimo że nowa droga przebiega trochę dalej. Okazało się, że przepisy nie pozwalają na zwrot tej ziemi.
• RPO przystąpił przed TK do skargi konstytucyjnej obywateli w sprawie zasad odzyskiwania nieruchomości niepotrzebnie wywłaszczonych na podstawie specustawy drogowej.
• Problem prawny wynikł przy budowie drogi gminnej, pod którą wywłaszczono kilka działek. Droga powstała w 2013 r., ale działki do tej pory nie udało się odzyskać – NSA potwierdził, że takie jest prawo. Zatem teraz jedyną drogą do zmiany sytuacji jest ocena tego prawa pod względem jego konstytucyjności.

Całe zamieszanie wzięło się prawdopodobnie z powodu nieścisłości w dokumentacji geodezyjnej: nie odpowiadała ona po prostu rzeczywistości. Kiedy jednak skarżący wystąpili o zwrot działki, okazało się to niemożliwe. Co prawda starosta przychylił się do ich wniosku, ale już wojewoda decyzję starosty uchylił, a postępowanie umorzył. Zdaniem wojewody prowadzenie postępowania o zwrot było w tej sytuacji niedopuszczalne, a to ze względu na treść art. 23 specustawy drogowej z 10 kwietnia 2003 r.  (Dz.U. Nr 80, poz. 721) oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741, ze zm.; dalej jako u.g.n.).

Stanowisko Wojewody potwierdził wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie a następnie NSA, który wyrokiem z 13 listopada 2019 r. (sygn. I OSK 665/18) oddalił skargę kasacyjną Skarżących. 

Zasadniczą przyczyną takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie przez NSA, iż – pomimo tego, że przejęcie własności w trybie specustawy drogowej co do istoty swojej ma cechy wywłaszczenia – nie jest możliwy zwrot takiej nieruchomości, nawet jeżeli okazała się ona zbędna na cele wywłaszczenia. Ustawa o gospodarce nieruchomościami umożliwia zwrot jedynie takich nieruchomości, które albo wywłaszczono indywidualną decyzją wywłaszczeniową (jest to tzw. wywłaszczenie, do którego odnosi się art. 136 ust. 3 u.g.n.), albo „nabyto lub przejęto” na podstawie ustaw wymienionych enumeratywnie w art. 216 u.g.n.. Żaden z tych przepisów nie obejmuje wywłaszczenia na podstawie specustawy drogowej.

RPO przystąpił do tej sprawy przed TK (SK 142/20) wspierając argumentację obywateli. Wniósł o stwierdzenie, że niezgodne z Konstytucją (z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3) są przepisy:

• art. 23 ustawy specustawy drogowej w zakresie, w jakim wyklucza stosowanie przepisów Rozdziału 6 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości nabytych przez gminę

oraz

• art. 216 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów Rozdziału 6 Działu III o nieruchomości nabytych przez gminę na podstawie specustawy drogowej.

To właśnie na tych dwóch przepisach jednolicie opierały się sądy administracyjne, twierdząc, że jeżeli grunty wywłaszczono specustawą drogową, to w ogóle nie można ich odzyskać – nawet jeżeli drogi w ogóle na nich nie wybudowano. Mimo że w kilku najnowszych wyrokach NSA zmienił podejście w tej kwestii, orzekając wbrew ustabilizowanej linii orzeczniczej, i tak, zdaniem Rzecznika, wydanie wyroku o konstytucyjności jest konieczne dla ochrony praw obywateli.

Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że wynikające z zaskarżonych przepisów wyłączenie możliwości zwrotu nieruchomości przejętej na potrzeby budowy dróg publicznych na podstawie specustawy drogowej z 2003 r. pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnymi gwarancjami ochrony przed nieuzasadnionym wywłaszczeniem.

Przede wszystkim, rozwiązanie takie nie służy żadnemu racjonalnie uzasadnionemu celowi – przeciwnie, wydaje się ubocznym, niezamierzonym przez ustawodawcę przypadkowym skutkiem scalania i upraszczania procedur inwestycyjnych. Nie realizuje także żadnej konstytucyjnej wartości – drogi nieistniejące (bądź przechodzące w innym miejscu niż pierwotnie zakładano) w żaden sposób nie służą potrzebom społeczności. Nie istnieje więc konstytucyjna legitymacja do przetrzymywania w zasobie publicznym nieruchomości przymusowo (i niepotrzebnie) odebranych na taki cel ich prywatnym właścicielom. Rozwiązanie takie pozostaje w oczywistej sprzeczności z podstawową funkcją art. 21 ust. 2 Konstytucji, jaką jest zapobieganie nadużyciom władz w stosunku do mienia obywateli, pod pretekstem realizacji celów, które po czasie okazują się fikcyjne. Jest to tym bardziej niesprawiedliwe, że jedynym uzasadnieniem znacznego ograniczania praw właścicieli objętych działaniem specustawy drogowej miała być nadrzędna potrzeba nadrabiania cywilizacyjnych zaległości poprzez sprawną budowę (przebudowę) sieci komunikacyjnej kraju. Jeżeli potrzeba ta się dezaktualizuje, ingerencja w prawa jednostek całkowicie traci swoje uzasadnienie, co aktualizować musi obowiązek zwrócenia własności odebranej pochopnie i w sposób niezgodny z ustawą zasadniczą.

Także wynikające z zaskarżonych przepisów kryterium różnicowania ochrony prawnej w zależności od – konstytucyjnie irrelewantnej – formy wywłaszczenia, nosi wszelkie cechy dowolności, nie będąc ani racjonalne, ani proporcjonalne, ani tym bardziej sprawiedliwe. Zdaniem Rzecznika, realizacja konstytucyjnego prawa do zwrotu wywłaszczonego mienia nie może bowiem zależeć od tego, w jaki „techniczny” sposób ustawodawca zaprojektował procedury inwestycyjne. Przy wielokrotnie podkreślanej ułomności przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości – enumeratywnie wyliczających skonkretyzowane przypadki przejęć nieruchomości, przy których taki zwrot jest możliwy – byłby to bowiem zbyt prosty sposób naruszania praw obywateli. Okoliczności stanowiące de lege lata kryterium różnicowania dobrano zupełnie przypadkowo. Nie powinny one zatem warunkować dopuszczalności realizacji konstytucyjnie gwarantowanego prawa.

Podstawowym skutkiem przyjętego rozwiązania stało się więc pozbawienie określonej, arbitralnie dobranej grupy uprawnionych, przysługujących im roszczeń, a zarazem  zwolnienie podmiotów publicznych z obowiązków nałożonych bezpośrednio w samej Konstytucji. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona norma pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnymi gwarancjami ochrony własności i innych praw majątkowych.

Analogiczna sprawa jest rozpoznawana przed TK pod sygnaturą SK 37/19. Rzecznik Praw Obywatelskich bierze w niej udział (IV.7003.38.2019), zajmując stanowisko takie jak w sprawie niniejszej.

IV.7003.37.2020