Biuletyn Informacji Publicznej RPO

- Moje bardzo poważne zastrzeżenia budzą propozycje radykalnych zmian dotyczących administracji wyborczej. Uważam je nie tylko za nieuzasadnione, ale groźne dla uczciwego i rzetelnego przeprowadzania wyborów i referendów w Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrony praw wyborczych obywateli – pisze RPO Adam Bodnar w opinii dla marszałka Sejmu (VII.602.6.2014).

Proponowane zmiany prowadzą do upolitycznienia Państwowej Komisji Wyborczej, a także powodują realne zagrożenie dla profesjonalizmu, bezstronności i apolityczności organów wyborczych niższego szczebla i administracji wyborczej. Przyjęcie tych rozwiązań oznaczałoby nie tylko odrzucenie dorobku ponad ćwierćwiecza funkcjonowania modelu organizacji wyborów i referendów w Polsce, ale także działanie wbrew międzynarodowym standardom przeprowadzania wyborów[1].

Bardzo poważny sprzeciw Rzecznika budzą również propozycje ograniczenia gwarancji fundamentalnej zasady powszechności wyborów poprzez m.in. likwidację ułatwień w głosowaniu. Likwidacja głosowania korespondencyjnego pogorszy w oczywisty sposób sytuację wyborców napotykających poważne problemy w dotarciu do lokali wyborczych (wyborcy z niepełnosprawnościami i w zaawansowanym wieku).

Polscy wyborcy przebywający poza granicami kraju zostaną pozbawieni jedynej „alternatywnej” procedury głosowania.

Poważne zaniepokojenie budzą zagrożenia dla gwarancji zasady tajności głosowania, a także równości komitetów wyborczych.

Zmiany będą też miały negatywny wpływ na gwarancje praw wyborczych obywateli, narażając na niebezpieczeństwo procedury organizowania wyborów.

Projektodawca nie przygotował rzetelnego uzasadnienia dla potrzeby przeprowadzenia proponowanej, radykalnej zmiany w prawie wyborczym. Wyjaśnienia są lakoniczne, w części przytoczone są dość powierzchowne opinie a nawet niepoparte żadnymi dowodami, podejrzenia i oskarżenia (m.in. dotyczące przebiegu wyborów).

W projekcie nie znalazły się też zagadnienia, na które RPO wskazywał w licznych wystąpieniach dotyczących: wyborców z niepełnosprawnościami, biernego prawa wyborczego, czy zwiększenia przejrzystości wyborów.

Szczegóły stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich

Administracja wyborcza

Polski model administracji wyborczej określić można mianem modelu niezależnej administracji wyborczej (ang. independent model), a więc administracji niezależnej od innych władz państwowych.

Model niezależny , taki, jaki mamy teraz, jest najczęściej spotykanym modelem administracji wyborczej stosowanym w praktyce przez państwa demokratyczne.

Co więcej, taki właśnie model administrowania wyborami zalecany jest państwom, w których brak jest długotrwałej tradycji niezależności władz administracyjnych od politycznych (a więc w tzw. młodych demokracjach)[2].

Organizowanie wyborów w Polsce jest pozytywnie oceniane przez organizacje międzynarodowe, które monitorują ich przeprowadzanie. Zgodnie z niedawnymi wynikami badań opinii społecznej przeprowadzonymi w sierpniu 2017 roku przez Centrum Badania Opinii Społecznej (dalej: CBOS), przytłaczająca większość Polaków uważa, że obecnie w Polsce funkcjonuje powszechne prawo wyborcze (92 %  wskazań: zdecydowanie tak i raczej tak), a wybory są wolne i uczciwe (75 % wskazań)[3], natomiast przeciwnego zdania jest odpowiednio 4 i 14 % ankietowanych.

Tymczasem projekt przewiduje likwidację profesjonalnego i niezależnego charakteru Państwowej Komisji Wyborczej.

W składzie PKW, zgodnie z zamierzeniami projektodawców (art. 4 pkt. 51 i następne  Projektu) zasiadać mają tylko dwaj sędziowie (jeden Trybunału Konstytucyjnego oraz jeden Naczelnego Sądu Administracyjnego), natomiast wszyscy pozostali członkowie reprezentować mają kluby poselskie i powoływani mają być na kadencję powiązaną z kadencją Sejmu RP.

W oczywisty sposób spowoduje to uzależnienie Komisji od czynników politycznych, przedstawiciele bowiem klubów powoływani na konkretny czas będą wobec swoich mocodawców w mniejszym lub większym stopniu dyspozycyjni.

Co więcej, w Państwowej Komisji Wyborczej kumulować się mogą różnego rodzaju napięcia związane z bieżącymi wydarzeniami politycznymi. Istnieje również poważne zagrożenie, że praktyka funkcjonowania Komisji może być odbiciem strategii politycznych, przesileń, sojuszy itp.

Stan taki w negatywny sposób wpłynie na realizację i ochronę konstytucyjnych praw wyborczych obywateli.

Podkreślenia wymaga fakt, że Państwowa Komisja Wyborcza sprawuje kontrolę nie tylko nad finansowaniem kampanii wyborczych, ale też nad finansowaniem partii politycznych.

Trudno pozytywnie ocenić proponowane rozwiązania, zgodnie z którymi ugrupowania polityczne poprzez swoich przedstawicieli w PKW będą w praktyce kontrolować same siebie i podejmować rozstrzygnięcia mające niezwykle istotne konsekwencje dla funkcjonowania (i de facto – kształtu) systemu partyjnego m.in. dotyczące subwencji.

To dlatego proponowane zmiany w składzie najwyższego organu wyborczego prowadzą do kolizji z ogólnie przyjętą w cywilizowanych państwach zasadą, że nikt nie jest odpowiednim sędzią we własnej sprawie (łac. nemo iudex idoneus in propria causa)[4]. Powoduje to również poważne zagrożenia dla przejrzystości i apolityczności administracji wyborczej.

Projekt zakłada, że zmieni się też zasada powoływania komisarzy wyborczych  - nie będą to sędziowie.

Jedno z głównych zadań komisarzy stanowi sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego, do czego ogromnie ważny jest atrybut sędziowskiej niezawisłości oraz apolityczności. W Projekcie przewiduje się, że obecnych komisarzy zastąpią nowi, przy czym planuje się powoływanie dwóch rodzajów komisarzy: wojewódzkich i powiatowych. Kandydaci na komisarzy nie muszą być, zgodnie z Projektem niezawisłymi sędziami, formułuje się wyłącznie wymóg posiadania wykształcenia wyższego prawniczego. Projekt nie wskazuje żadnych ograniczeń w odniesieniu do członkostwa komisarza w partii politycznej i prowadzenia działalności politycznej.

Istotne w projekcie są nowe kompetencje komisarzy, którzy mają m.in. samodzielnie dokonywać podziału województwa na okręgi wyborcze (komisarze wojewódzcy).

Jest to kwestia niezwykle istotna dla właściwego funkcjonowania systemów wyborczych a wszelkie nieprawidłowości mogą prowadzić do deformacji wyników wyborów.

Powodować to może w prosty sposób ograniczenie praw wyborczych obywateli. Proponowane rozwiązania dotyczące tej wrażliwej sfery, w zestawieniu z przewidywanym w Projekcie bardzo krótkim czasem, jaki mają mieć nowi komisarze na dokonanie wspomnianych czynności, budzą w uzasadniony sposób ogromne zastrzeżenia.

Projekt zakłada również, że od decyzji komisarza możliwe będzie odwołanie się do Państwowej Komisji Wyborczej, od której rozstrzygnięcia nie przysługuje już środek prawny.

Takie rozwiązanie należy uznać za wysoce niedoskonałe.

Dziś procedura odwoławcza jest wielostopniowa, co gwarantuje możliwość weryfikacji i korekty błędów w podziale na okręgi wyborcze: od uchwały rady gminy przysługuje odwołanie do komisarza wyborczego, a następnie do Państwowej Komisji Wyborczej. Co więcej, zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego  -  od decyzji PKW powinna służyć możliwość odwołania się do sądu[6].

Zastrzeżenia budzi również przekazanie (Art. 4 pkt 5 i następne Projektu) procedury podziału jednostek samorządu terytorialnego na obwody głosowania komisarzom powiatowym (m.in. biorąc pod uwagę przewidziany czas na takie działanie, które nie daje gwarancji właściwego jego wykonania), a także nowych kompetencji względem rad gmin i wójta (Art. 4 pkt 42 Projektu).

W Projekcie zakłada się inne poważne zmiany, związane z administracją wyborczą.

Szczególną rolę odgrywa w niej Krajowe Biuro Wyborcze, zapewniające obsługę Państwowej Komisji Wyborczej, komisarzy wyborczych oraz innych organów wyborczych. Do ważnych zadań KBW należy przygotowanie i zapewnienie warunków organizacyjnych, technicznych i finansowych dla przeprowadzania wyborów i referendów (m.in. poprzez swoje Delegatury). Pracami Biura kieruje Szef Krajowego Biura Wyborczego, który jest powoływany i odwoływany przez Państwową Komisję Wyborczą.

Projekt przewiduje zmianę również w tym zakresie uprawniając do zgłaszania kandydatów na Szefa KBW jedynie Sejm, Senat oraz Prezydenta RP (Art. 4 pkt 70 Projektu).

Istotne są proponowane zmiany dotyczące organizowania wyborów na najniższych szczeblach.

Ogromne znaczenie w kontekście zapewnienia warunków organizacyjno-technicznych mają dziś urzędnicy wyborczy – pełnomocnicy do spraw wyborów, którzy są powoływani w związku z zadaniami jakie realizują wójtowie (burmistrze, prezydenci miast), starostowie i marszałkowie województw (m.in. dotyczą one przygotowania lokali wyborczych, w tym dostosowanych do potrzeb wyborców niepełnosprawnych).

Są to najczęściej urzędnicy (np. urzędów gmin, miast), którzy koordynują realizację działań związanych z wyborami (mając do współpracy grupę innych urzędników).

Wskazuje się słusznie, że powinny to być osoby mogące podejmować decyzje, „a więc na tyle wysoko usytuowane w hierarchii danego urzędu, aby miały rzeczywisty, a nie jedynie teoretyczny wpływ na realizację zadań wyborczych”. Kilkutysięczna grupa osób w Polsce realizuje więc obecnie zadania wyborcze, posiada w tym zakresie często wieloletnie doświadczenie i kompetencje organizacyjne[7].

W Projekcie przewiduje się powołanie zupełnie nowej struktury, jaką ma być Korpus Urzędników Wyborczych.

Członkowie Korpusu będą musieli odpowiadać różnego rodzaju kryteriom i powstaje obawa, że wykluczą one większość obecnych, doświadczonych urzędników wyborczych. Problematyczna może być wówczas skuteczna realizacja powierzonych członkom Korpusu zadań, szczególnie w kontekście koordynacji pracy różnych urzędów.

Projekt mimo zakładania tak radykalnych zmian, nie przewiduje dłuższego vacatio legis, umożliwiającego odpowiednie przygotowania.

Jak się wydaje, w zamierzenie autorów Projektu, zdecydowana większość nowych konstrukcji miałaby wejść w życie przed wyborami samorządowymi planowanymi na listopad 2018 roku.

W przeciągu kilku miesięcy musi zostać przeprowadzony wybór m.in. nowego Szefa Krajowego Biura Wyborczego, kilkuset komisarzy wyborczych, a także kilku tysięcy osób wchodzących w skład Korpusu Urzędników Wyborczych. Struktury te muszą rozpocząć działania w obliczu zbliżających się wyborów samorządowych, które charakteryzują się wyjątkowo dużym stopniem skomplikowania (prawdopodobnie również w listopadzie 2018 roku referendum ogólnokrajowego, które zapowiadane jest jako dwudniowe[8]).

Budzić to może poważne obawy o rzetelne przygotowanie i przeprowadzenie wyborów w 2018 r.

Zwrócić należy również uwagę na przewidywane zmiany w strukturze i zasadach wyłaniania terytorialnych oraz obwodowych komisji wyborczych (OKW). Mają one w odniesieniu do OKW obejmować obok poważnych zmian w strukturze komisji (dwa rodzaje komisji) m.in. kwestie zgłaszania i powoływania członków obwodowych komisji wyborczych.

W tym zakresie, zgodnie z Projektem zakłada się wyraźne uprzywilejowanie kandydatów - wyborców zgłaszanych przez komitety wyborcze partii politycznych lub koalicji partii politycznych (uzyskujących  mandaty w poprzednich wyborach do Sejmików lub do Sejmu RP).

Prowadzi to do wyraźnego osłabienia znaczenia kandydatów innych komitetów wyborczych.

Na przewidywaną liczbę dziewięciu członków komisji wyborczych, sześciu mają stanowić przedstawiciele wspomnianych komitetów partyjnych. Może to prowadzić do zjawiska dyskryminacji części wyborców, m.in. przedstawicieli niepartyjnych komitetów wyborczych (podobne zastrzeżenie można sformułować względem trybu wskazywania kandydatów do terytorialnych komisji wyborczych planowanego w Projekcie).

Należy również zauważyć planowane usunięcie ze składu obwodowych komisji wyborczych osoby wskazywanej obecnie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Rozwiązanie takie może prowadzić do osłabienia sprawności i efektywności funkcjonowania komisji wyborczych, osoba ta poprzez swoje praktyczne i merytoryczne przygotowanie znacząco przyczyniała się bowiem do usprawnienia prac.

Ogromne wątpliwości budzić może propozycja, by członkowie obwodowych komisji wyborczych mogli – poza lokalem wyborczym - agitować na rzecz poszczególnych kandydatów i list.

Rozwiązanie takie w moim przekonaniu prowadzi do poważnego zagrożenia dla zasady pełnej bezstronności organów wyborczych.

W tym samym kontekście należy wymienić planowane ograniczenie dla członków OKW gwarancji ochrony, jaka przysługuje funkcjonariuszom publicznym we wszystkich sytuacjach mających miejsce poza lokalem wyborczym oraz poza czynnościami podejmowanymi przez obwodową komisję wyborczą.

Projekt przewiduje ustanowienie nowej w polskim prawie wyborczym instytucji tzw. społecznych obserwatorów wyborów.

To ważne rozwiązanie nawiązujące do rekomendacji formułowanych wielokrotnie przez OBWE, a także Rzecznika Praw Obywatelskich. Z nieznanych jednak przyczyn, do zgłaszania takich obserwatorów zostały uprawnione jedynie stowarzyszenia (posiadające odpowiednie cele statutowe).

Wydaje się niezbędne rozważenie poszerzenia grupy uprawnionych podmiotów.

Zdecydowanie negatywnie RPO ocenia likwidowanie instytucji głosowania korespondencyjnego

Instytucja ta została wprowadzona w 2011 roku z myślą o ułatwieniu, a w niektórych wypadkach wręcz umożliwieniu udziału w wyborach grup wyborców, którzy napotykają poważne trudności organizacyjno-techniczne w dotarciu do lokali wyborczych[9]. W wyborach, które odbyły się w 2015 roku, z procedury tej skorzystała grupa kilkudziesięciu tysięcy wyborców (w wyborach Prezydenta RP zamiar głosowania korespondencyjnego zgłosiło blisko 43 tysiące wyborców w I turze oraz blisko 57 tysięcy w II turze, w wyborach do Sejmu i Senatu RP ponad 45 tysięcy wyborców – skutecznie zagłosowało mniej wyborców).

Dlatego w pierwszej kolejności została skierowana tylko do wybranych grup wyborców: do  wyborców z niepełnosprawnościami oraz do wyborców przebywający poza granicami kraju.

RPO przypomina, że jedne z pierwszych zapowiedzi wprowadzenia głosowania korespondencyjnego oraz wstępny projekt tego rozwiązania dla Polaków za granicą zostały sformułowane przez rząd Prawa i Sprawiedliwości w latach 2006 i 2007[10], jako wyraz zabezpieczenia praw wyborczych Polonii.

Likwidacja tej procedury negatywnie wpłynie na gwarantowanie fundamentalnej zasady powszechności wyborów, powodując stan w którym część wyborców napotykających nie ze swojej winy trudności organizacyjne i techniczne w udziale w głosowaniu w lokalach wyborczych, utraci możliwość skutecznego udziału w wyborach. Spowoduje to pogłębienie dyskryminacji oraz będzie wyrazem braku zainteresowania Państwa potrzebami jego obywateli.

Projektu zakłada zmianę terminu przekazywania wyborcom informacji wyborach.

Dotychczas dokonywano tego „najpóźniej w 21 dniu przed dniem wyborów”. Teraz ma to być „między 14 a 7 dniem przed dniem wyborów”.

Należy zauważyć, że znacząco skrócony zostaje w praktyce czas na skorzystanie z części procedur, o których druk ma informować wyborców (np. w przypadku do głosowania przez pełnomocnika)

Poważnego rozważenia i namysłu wymaga kwestia transmisji z lokalu wyborczego za pośrednictwem publicznej dostępnej sieci elektronicznego przekazywania danych

Należy zauważyć, że w Kodeksie dobrych praktyk w sprawach wyborczych Komisji Weneckiej podniesione zostało, że nawet sam fakt udziału w wyborach przez danego wyborcę może być odbierany jako jego działania polityczne, dlatego m.in. spisy wyborców ze wskazaniem, czy dany wyborca brał udział w głosowaniu, czy nie, nie powinny być upubliczniane[11].

Powstaje obawa, czy nowe regulacje umożliwią, m.in. poprzez transmisję czy rejestrację, uzyskanie w zasadzie nieograniczonej liczbie odbiorców wiedzy o tym, który z wyborców głosował.

Co więcej, w wyborach stosowana jest od ubiegłego roku przezroczysta urna wyborcza, w której wrzucana karta do głosowania jest widoczna i może w praktyce, w pewnych okolicznościach, ukazać preferencję wyborcy[12] wobec innych osób (w tym np. członka komisji, który według nowej regulacji– ma przebywać stale „w bezpośredniej bliskości urny wyborczej”). Kwestia transmisji i rejestracji również stwarza w tym kontekście zagrożenia i obawy o zapewnienie jednej z podstawowych zasad wyborów, jaką jest zasada tajności głosowania.

Nie sposób również nie przywołać w odniesieniu do planowanego wprowadzenia transmisji z lokalu wyborczego (lub rejestracji), zgłaszanych już wcześniej (m.in. w toku prac legislacyjnych nad tymi propozycjami w 2014 roku) poważnych głosów krytyki wobec możliwości występowania kolizji tego rozwiązania z kardynalnymi prawami obywatelskimi, jak prawo do ochrony własnego wizerunku, czy też prawo do prywatności.

RPO podkreśla, że ze szczególną uwagą będzie monitorować prace legislacyjne dotyczące problematyki wyboru wójtów, burmistrzów i prezydentów miast (w tym wprowadzenie „zasady dwukadencyjności”), a także systemu wyborczego do rad gmin.

Zapowiadane zmiany w tym zakresie są bowiem przedmiotem skarg i sygnałów, które napływają do Rzecznika Praw Obywatelskich, dlatego nie wykluczam rozszerzenia mojej opinii również o te kwestie.